Sentenza n. 9250/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'esclusione dalla procedura di asta relativa agli incentivi PNRR per la realizzazione di un impianto agrivoltaico di potenza pari a 2,04 MW nel Comune di Mentana. Il GSE aveva ritenuto che la comunicazione di edilizia libera fosse intestata alla mandante dell'ATI, proprietaria dei terreni, e non alla ricorrente mandataria e soggetto produttore, traendone la conseguenza della mancanza del titolo autorizzativo in capo al soggetto responsabile. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e delle regole operative GSE, per omesso preavviso di rigetto, assumendo l'assenza di un'attività vincolata. Con il secondo motivo è stata dedotta la falsa applicazione dell'art. 5, comma 3, lett. a), d.m. 436/2023, l'introduzione mediante regole operative di una causa di esclusione non prevista dalla normativa primaria, nonché sproporzione, irragionevolezza e difetto di istruttoria, sostenendo che il requisito autorizzativo avrebbe potuto essere posseduto dalla mandante e che, comunque, l'intervento rientrava nell'attività edilizia libera e non richiedeva alcun titolo autorizzativo. Il GSE ha sostenuto che il preavviso non fosse necessario e che il contraddittorio fosse stato comunque instaurato mediante richiesta di documentazione; nel merito ha affermato la necessità della disponibilità operativa sostanziale del terreno e della voltura del titolo in favore della mandataria.

La decisione

Il TAR ha respinto il primo motivo, rilevando che il GSE aveva attivato un contraddittorio procedimentale mediante richiesta di chiarimenti e riscontri documentali sulla titolarità del titolo, sicché non vi era stata lesione delle garanzie partecipative. Ha invece accolto la seconda censura nella parte decisiva. L'impianto, avendo potenza inferiore a 5 MW e consentendo la continuità dell'attività agricola e pastorale, rientrava nell'attività libera ai sensi dell'art. 7 e dell'allegato A, sezione I, lett. e), d.lgs. 190/2024, nel testo ratione temporis applicabile. La comunicazione di edilizia libera presentata dalla proprietaria dei terreni non costituiva un titolo autorizzativo o abilitativo, ma una mera comunicazione al Comune finalizzata a consentire eventuali controlli; pertanto non era configurabile un problema di intestazione del titolo alla mandataria dell'ATI. Il richiamo della ricorrente al futuro conferimento del titolo all'ATI non modificava il regime di attività libera, né era decisiva la diversa argomentazione del GSE sulla disponibilità operativa sostanziale del terreno, poiché il provvedimento impugnato era motivato esclusivamente con riferimento alla mancata intestazione del titolo autorizzativo. Il TAR ha assorbito la questione relativa alla legittimità della regola operativa GSE che imponeva, nelle ATI, l'intestazione del titolo al soggetto produttore, ritenendola logicamente successiva e superflua rispetto all'accertata inesistenza di un titolo autorizzativo necessario. Sono stati annullati il provvedimento di esclusione e le graduatorie limitatamente alla posizione della ricorrente, con obbligo del GSE di riesaminare la domanda e garantirne la partecipazione alla procedura. Il GSE è stato condannato al pagamento di euro 2.500 oltre accessori; le spese nei confronti del Ministero sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è stato ritenuto necessario nel caso concreto, poiché il GSE aveva instaurato uno specifico contraddittorio procedimentale mediante richiesta di chiarimenti e documentazione prima dell'esclusione.

• art. 5, comma 3, lett. a), d.m. 436/2023

  La disposizione è stata richiamata quale base normativa della procedura di accesso agli incentivi, ma la decisione non ha definito la legittimità della regola operativa GSE sull'intestazione del titolo, avendo ritenuto dirimente l'inesistenza di un titolo autorizzativo necessario.

• art. 7 d.lgs. 190/2024

  La realizzazione degli interventi di cui all’allegato A non è subordinata all’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati; il soggetto proponente deve avere la disponibilità della superficie interessata prima dell’avvio della realizzazione.

  Gli impianti rientranti nell'allegato A sono realizzabili in attività libera, senza necessità di permessi, autorizzazioni o altri titoli amministrativi di assenso, ferma la disponibilità della superficie.

• allegato A, sezione I, lett. e), d.lgs. 190/2024

  Impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW che consentono la continuità dell’attività agricola e pastorale.

  Gli impianti agrivoltaici con tali caratteristiche rientrano nell'attività libera.

• art. 6, comma 1, d.P.R. 380/2001

  La comunicazione di edilizia libera è stata qualificata come mera comunicazione amministrativa e non come titolo edilizio o autorizzativo.

• art. 8 d.lgs. 190/2024

  La procedura abilitativa semplificata è stata menzionata come distinta dalla comunicazione di edilizia libera e come vero titolo abilitativo.

• art. 9 d.lgs. 190/2024

  L'autorizzazione unica è stata menzionata come distinta dalla comunicazione di edilizia libera e come titolo autorizzativo.

• art. 74 c.p.a.

  Il TAR ha richiamato la possibilità di assorbire le ulteriori censure quando la decisione è fondata su un punto di diritto risolutivo e su precedenti conformi.

Massime di principio

• Gli impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW che consentono la continuità dell'attività agricola e pastorale rientrano, ai sensi dell'art. 7 e dell'allegato A del d.lgs. 190/2024, nel regime di attività libera e non richiedono l'acquisizione di un permesso, di un'autorizzazione o di un titolo abilitativo di assenso.
• La comunicazione di edilizia libera, anche quando presentata dal proprietario del terreno, è una mera comunicazione amministrativa finalizzata a informare il Comune dell'intervento e a consentire eventuali controlli; non costituisce un titolo autorizzativo o abilitativo soggetto a intestazione o voltura in favore del soggetto produttore.
• In una procedura di ammissione a incentivi, non può essere motivata l'esclusione di un progetto per la mancata intestazione al mandatario di un'ATI di un titolo autorizzativo quando, secondo il regime normativo applicabile, l'intervento non richiede alcun titolo autorizzativo o abilitativo.
• Quando il provvedimento di esclusione è fondato sulla mancata intestazione di un titolo autorizzativo, non può sostenerne autonomamente la legittimità una diversa ragione relativa alla mancanza di disponibilità operativa sostanziale del bene, se tale ragione non è stata posta a base della decisione amministrativa.
• La richiesta di chiarimenti e di documentazione specificamente rivolta al richiedente prima dell'adozione dell'esclusione può integrare un contraddittorio procedimentale idoneo a escludere, nel caso concreto, la lesione delle garanzie partecipative dedotta per omesso preavviso di rigetto.

Come è indicizzato