Tribunale, Ordinanza T-324/24

Sospensione dell’esecuzione di una decisione BCE sui requisiti prudenziali per le attività in Russia

Il Presidente del Tribunale, in sede di procedimento sommario, è stato investito della richiesta di UniCredit SpA di sospendere l’esecuzione della decisione BCE-SSM-2024-ITUNI-17 del 22 aprile 2024. La pronuncia riguarda misure prudenziali imposte dalla BCE a un ente creditizio significativo, in relazione ai rischi connessi alle attività del gruppo in Russia.

Fatti e procedimento principale

UniCredit, capogruppo bancaria attiva a livello internazionale, opera in Russia tramite quattro società controllate, tra cui AO UniCredit Bank, interamente possedute e consolidate nel bilancio del gruppo. In qualità di ente significativo ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 1024/2013, è soggetta alla vigilanza prudenziale diretta della BCE.

Dopo interlocuzioni di vigilanza avviate nel 2022, la BCE ha ritenuto che il contesto normativo russo e le misure restrittive internazionali facessero emergere rischi operativi, reputazionali, sanzionatori e finanziari tali da compromettere la gestione solida del gruppo. Il 22 aprile 2024 la BCE ha adottato la decisione impugnata, imponendo cinque requisiti e una raccomandazione, tra cui restrizioni su prestiti, depositi, fondi, pagamenti e la presentazione di un piano di attuazione.

UniCredit ha proposto ricorso principale di annullamento e, contestualmente, ha chiesto la sospensione dell’esecuzione della decisione. Successivamente ha parzialmente rinunciato alla domanda cautelare, che è quindi rimasta limitata alla sospensione del requisito sui depositi e del requisito sui pagamenti, per quanto riguarda pagamenti in euro, dollari USA, yuan cinesi e tenge kazaki.

Oggetto specifico della domanda cautelare

La domanda residua riguardava, da un lato, il divieto di accettare nuovi depositi in determinate ipotesi e, dall’altro, la disciplina dei pagamenti originati in Russia in varie valute, consentiti solo tramite un cosiddetto "nested account" e per clienti inseriti in una "whitelist".

Quadro normativo richiamato

Il Tribunale richiama, in particolare, gli articoli 278 e 279 TFUE, che disciplinano rispettivamente l’effetto non sospensivo dei ricorsi e il potere di adottare provvedimenti provvisori, nonché l’articolo 256, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 156 del regolamento di procedura. Sul piano sostanziale, il cuore della decisione è costituito dagli articoli 1, 4, paragrafo 1, lettera f), e 16, paragrafi 1 e 2, del regolamento (UE) n. 1024/2013, che attribuiscono alla BCE compiti di vigilanza prudenziale e poteri di imporre misure correttive agli enti creditizi.

Valutazione del fumus boni iuris

Il Presidente del Tribunale ricorda che il fumus boni iuris sussiste solo se almeno uno dei motivi del ricorso principale appare, prima facie, fondato. UniCredit ne deduceva cinque: violazione del principio di buona amministrazione per difetto di istruttoria e di motivazione; violazione del principio di buona amministrazione per il conflitto di doveri che la decisione creerebbe; impossibilità di esecuzione della decisione; violazione del principio di proporzionalità; incompetenza della BCE.

Sul primo motivo, il Tribunale osserva che la BCE aveva effettivamente analizzato il contesto giuridico russo, i vincoli operativi e i rischi di conformità, esponendo le ragioni per cui le misure interne del gruppo non erano sufficienti. La motivazione è ritenuta adeguata alla natura dell’atto e al contesto regolamentare, ai sensi dell’articolo 296 TFUE, perché consente di comprendere l’iter logico seguito dalla BCE. Inoltre, la valutazione prudenziale è per sua natura prognostica e la BCE può basarsi su scenari plausibili senza dover dimostrare eventi passati identici.

Quanto al preteso difetto di istruttoria, il Tribunale ritiene che la BCE abbia considerato sia il quadro russo sia le iniziative già adottate dalla ricorrente, avendo anche svolto un contraddittorio precedente all’adozione della decisione, ai sensi dell’articolo 22 del regolamento n. 1024/2013.

La censura di violazione dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera c), è respinta perché la BCE ha effettuato un esame individuale della situazione del gruppo e ha ritenuto che i dispositivi già esistenti non consentissero una gestione solida e la copertura dei rischi.

Il secondo motivo, relativo al conflitto di doveri che la decisione produrrebbe in capo agli organi della banca, è considerato sostanzialmente ripetitivo e quindi non idoneo a fondare il fumus.

Sul terzo motivo, il Tribunale respinge l’argomento dell’"impossibilium nulla obligatio est": la ricorrente non può invocare il diritto russo per sottrarsi ai doveri derivanti dal diritto dell’Unione; inoltre, la documentazione prodotta non dimostra un’impossibilità assoluta di esecuzione, ma solo un’asserita incompatibilità in termini generali. Il Tribunale sottolinea anche che eventuali sanzioni BCE richiederebbero un distinto procedimento ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 1024/2013.

Sul quarto motivo, il Presidente del Tribunale ritiene non dimostrata la sproporzionalità. I rischi perseguiti dalla BCE non sono considerati meramente astratti, poiché la vigilanza prudenziale può fondarsi su scenari plausibili; la BCE ha inoltre motivato perché misure meno invasive, come un piano d’azione o ulteriori requisiti patrimoniali e di liquidità, non sarebbero sufficienti, mentre la cessione delle attività sarebbe sì efficace ma non meno restrittiva. La censura riferita all’articolo 52 della Carta è giudicata non specificamente argomentata.

Sul quinto motivo, il Tribunale afferma che la BCE era competente, poiché la decisione è indirizzata alla società capogruppo soggetta alla vigilanza consolidata. L’articolo 16 del regolamento n. 1024/2013 consente espressamente di imporre limiti alle attività e di esigere la riduzione del rischio connesso ad attività, prodotti e sistemi degli enti, anche in considerazione dei rischi generati dalle controllate extra-UE.

Valutazione dell’urgenza

Il Tribunale ricorda che l’urgenza richiede la prova di un danno grave e irreparabile prima della decisione sul merito. UniCredit aveva prospettato tre tipi di pregiudizio: conseguenze gravissime in Russia, perdita del controllo e della proprietà delle controllate russe, e sanzioni personali per il management.

Il Tribunale osserva che l’incompatibilità con il diritto russo non costituisce di per sé un danno: occorre dimostrare il pregiudizio concreto nel caso specifico. Qui, i danni prospettati sono in larga parte economici e non sono stati quantificati né documentati in modo da mostrare un rischio per la solidità finanziaria del gruppo. Il danno economico, salvo circostanze eccezionali, non è irreparabile, potendo eventualmente essere compensato anche mediante azione risarcitoria ai sensi degli articoli 268 e 340 TFUE.

Il Tribunale sottolinea inoltre che la decisione BCE non è, da sola, la causa determinante di eventuali danni derivanti da reazioni delle autorità russe o di terzi. Le eventuali misure della Banca centrale russa, richiamate dalla ricorrente, non dimostrano un nesso sufficiente con la decisione BCE. Quanto alle sanzioni, la decisione impugnata non le prevede direttamente: eventuali sanzioni BCE richiederebbero un successivo procedimento autonomo.

Ponderazione degli interessi

Poiché la ricorrente non sviluppa specificamente questo profilo, il Tribunale valorizza l’interesse pubblico sotteso alla vigilanza prudenziale: la tutela della sana e prudente gestione degli enti creditizi e della stabilità del sistema finanziario, che il regolamento n. 1024/2013 assegna alla BCE. Considerato anche il contesto russo, descritto dalla stessa ricorrente come ostile e imprevedibile, l’interesse di UniCredit non prevale su quello pubblico perseguito dalla BCE.

Dispositivo

Il Presidente del Tribunale respinge la domanda di provvedimenti provvisori e riserva le spese.

Principi ricavabili

La pronuncia conferma che, in materia di vigilanza prudenziale, la BCE dispone di un ampio margine di valutazione prognostica e può imporre requisiti correttivi anche in relazione a rischi originati da controllate extra-UE quando tali rischi incidano sulla solidità del gruppo su base consolidata. In sede cautelare, la mera allegazione di incompatibilità con il diritto di uno Stato terzo o di possibili danni economici non basta: occorre una dimostrazione concreta del danno grave e irreparabile e dell’illegittimità prima facie dell’atto impugnato.