Tribunale, Sentenza T-665/20

Annullamento dell’autorizzazione di un aiuto di Stato a Condor per danni da COVID-19

Il Tribunale, in composizione ampliata, ha esaminato un ricorso diretto proposto da Ryanair DAC contro una decisione della Commissione che aveva ritenuto compatibile con il mercato interno un aiuto individuale concesso dalla Germania a Condor Flugdienst GmbH per compensare i danni causati dalle restrizioni di viaggio connesse alla pandemia di COVID-19. La sentenza riguarda l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE e il controllo della motivazione della decisione della Commissione nel settore degli aiuti di Stato.

Fatti e procedimento

Condor, compagnia aerea charter con sede in Germania, si trovava già in procedura di insolvenza dal settembre 2019 a seguito della liquidazione del gruppo Thomas Cook, sua controllante. In tale contesto, la Germania aveva prima notificato e ottenuto l’approvazione di un aiuto al salvataggio sotto forma di prestito garantito dallo Stato. Successivamente, nell’aprile 2020, aveva notificato un ulteriore aiuto consistente in due prestiti garantiti e interessi sovvenzionati, destinato a compensare i danni direttamente sofferti da Condor per la cancellazione o riprogrammazione dei voli dovuta alle restrizioni di viaggio imposte durante la pandemia.

La Commissione, con decisione C(2020) 2795 final del 26 aprile 2020, ha qualificato la misura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, dichiarandola compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE. Ryanair, concorrente di Condor sul mercato tedesco, ha proposto ricorso ex articolo 263 TFUE chiedendo l’annullamento della decisione.

Ricevibilità e legittimazione di Ryanair

Il Tribunale ha ricordato la distinzione tra fase di esame preliminare ex articolo 108, paragrafo 3, TFUE e procedimento di indagine formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Gli “interessati” ai sensi dell’articolo 1, lettera h), del regolamento (UE) 2015/1589 sono legittimati a impugnare una decisione adottata senza apertura della fase formale quando intendono tutelare i propri diritti procedurali.

Poiché Ryanair è un concorrente di Condor, il Tribunale l’ha qualificata come “interessata” e ha riconosciuto la ricevibilità del ricorso nella parte in cui lamentava la violazione dei suoi diritti procedurali, in particolare il mancato avvio del procedimento formale. Il Tribunale ha altresì precisato che, per dimostrare tali dubbi, la ricorrente può invocare anche argomenti di merito idonei a mostrare l’erroneità della valutazione della Commissione.

Motivo accolto: insufficienza di motivazione

Il Tribunale ha esaminato in via prioritaria il quarto motivo, relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296 TFUE. La ricorrente sosteneva che la Commissione non avesse spiegato adeguatamente perché, nel calcolo del danno compensabile, avesse incluso i costi derivanti dal prolungamento della procedura di insolvenza di Condor, pari a 17 milioni di euro.

Richiamando la giurisprudenza consolidata sull’obbligo di motivazione, il Tribunale ha osservato che, per gli aiuti autorizzati senza fase formale, la Commissione deve indicare in modo chiaro le ragioni per cui ritiene insussistenti serie difficoltà di valutazione. Nel caso dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, tale esigenza è particolarmente rigorosa perché la disposizione costituisce una deroga e richiede un nesso diretto tra evento eccezionale e danno compensato, oltre a una valutazione precisa del danno.

Ragionamento sul nesso causale

La Commissione aveva fondato la stima del danno su una differenza tra previsioni di utili al lordo delle imposte prima e dopo le restrizioni di viaggio, stimando il danno base in 259,7 milioni di euro, cui aveva aggiunto i 17 milioni di costi supplementari per il prolungamento della procedura di insolvenza, raggiungendo così 276,7 milioni di euro.

Il Tribunale ha rilevato che la decisione impugnata spiegava l’esistenza di tali costi aggiuntivi solo in modo sommario: la vendita di Condor era fallita perché l’investitore si era ritirato dall’accordo, con conseguente allungamento della procedura di insolvenza. Tuttavia, la decisione non chiariva:

• perché il fallimento della vendita fosse causato dalla cancellazione o riprogrammazione dei voli dovuta alle restrizioni COVID-19;
• quale fosse il collegamento tra tali restrizioni e i costi aggiuntivi della procedura;
• come fossero stati quantificati questi costi e se fossero integralmente o solo parzialmente conseguenza diretta dell’evento eccezionale.

Inoltre, la procedura di insolvenza era iniziata prima della pandemia e derivava dalle difficoltà legate alla liquidazione della controllante Thomas Cook. Per questo il Tribunale ha ritenuto che la Commissione avrebbe dovuto motivare con particolare attenzione la sussistenza di un nesso causale diretto tra l’evento eccezionale e i costi supplementari considerati compensabili.

Esito sul motivo e annullamento

Poiché la motivazione non consentiva né alla ricorrente né al Tribunale di verificare se quei costi fossero effettivamente direttamente causati dalla pandemia e potessero quindi essere compensati ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, il Tribunale ha accolto il quarto motivo per insufficienza di motivazione. Di conseguenza, ha annullato la decisione senza esaminare gli altri motivi di ricorso.

Il Tribunale ha inoltre osservato che, se i 17 milioni di costi aggiuntivi fossero esclusi dal danno compensabile, l’aiuto avrebbe potuto eccedere l’importo del danno effettivo e risultare incompatibile con il mercato interno. Tale incertezza confermava l’impossibilità di verificare l’assenza di serie difficoltà di valutazione, elemento decisivo per il controllo della decisione di non avviare il procedimento formale.

Mantenimento degli effetti della decisione annullata

Pur annullando la decisione, il Tribunale ha ritenuto sussistenti esigenze imperative di certezza del diritto tali da giustificare la sospensione degli effetti dell’annullamento. Ha quindi mantenuto temporaneamente gli effetti della decisione fino all’adozione di una nuova decisione da parte della Commissione, per un massimo di due mesi se la Commissione avesse scelto di adottare una nuova decisione nell’ambito dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, e per un periodo ulteriore ragionevole qualora avesse avviato il procedimento formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• l’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE va interpretato restrittivamente;
• la compensazione è consentita solo per i danni direttamente causati dall’evento eccezionale;
• la Commissione deve motivare in modo sufficiente la catena causale e la quantificazione del danno;
• una motivazione insufficiente può condurre all’annullamento della decisione anche in assenza di un esame completo degli altri motivi;
• il giudice dell’Unione può sospendere gli effetti dell’annullamento per esigenze di certezza del diritto e continuità dell’azione amministrativa.