Sentenza n. 157/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune aveva impugnato la determinazione dell'AGER con cui erano state fissate retroattivamente le tariffe di conferimento dei rifiuti solidi urbani presso l'impianto di Conversano per gli anni 2020, 2021, 2022 e 2023, deducendo violazione dell'art. 97 Cost., degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, della normativa regionale pugliese, delle disposizioni della legge finanziaria in materia di efficacia temporale degli atti tributari e delle clausole del contratto di concessione, nonché eccesso di potere per omessa o erronea considerazione dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, irrazionalità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione e di interesse, ritenendo che il Comune fosse rappresentato all'interno dell'AGER e che l'eventuale pregiudizio economico derivante dalle tariffe gravasse sui cittadini utenti attraverso la TARI. In appello il Comune ha contestato tale statuizione, sostenendo di essere mero destinatario delle tariffe, privo di un'effettiva partecipazione alla loro determinazione, e ha dedotto sia un interesse diretto quale destinatario delle richieste della concessionaria per gli incrementi tariffari e gli interessi di mora, sia la propria qualità di ente esponenziale della collettività. Ha inoltre riproposto le censure di merito non esaminate dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato l'inammissibilità del ricorso originario. Ha ritenuto che, ai sensi dell'art. 9 l.r. Puglia 24/2012, come modificata dalla l.r. 20/2016, l'AGER sia l'organo unico di governo cui partecipano obbligatoriamente la Regione e tutti i Comuni, i quali esercitano in forma associata le funzioni relative al servizio di gestione dei rifiuti. La presenza del Comitato dei delegati, composto da rappresentanti comunali, dimostra che i Comuni non sono meri destinatari degli atti dell'AGER, ma compartecipano alla gestione attraverso funzioni di pianificazione, coordinamento e controllo; pertanto non sono legittimati a impugnare le deliberazioni dell'agenzia, ente rappresentativo degli interessi compositi degli enti locali. È stata esclusa anche la sussistenza di un interesse personale, diretto, concreto e attuale del Comune: il rapporto relativo alla tariffa di smaltimento dei rifiuti è di natura tributaria e intercorre tra l'amministrazione e i singoli cittadini utenti, che sono i soggetti eventualmente incisi economicamente e titolari dell'interesse a contestare la tariffa quando essa si concretizza nella richiesta di pagamento. Il Comune non può agire in surroga per tutelare le posizioni economiche individuali dei propri cittadini, poiché l'interesse collettivo dell'ente non coincide con quello individuale degli utenti. La conferma dell'inammissibilità ha precluso l'esame delle doglianze di merito sulla tariffa. Le spese del grado di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9 l.r. Puglia 24/2012

  "per l'esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio di gestione dei rifiuti urbani"; "cui partecipano obbligatoriamente la Regione e tutti i Comuni e la Città metropolitana"

  La disposizione istituisce l'AGER quale organo unico di governo del servizio e configura la partecipazione obbligatoria dei Comuni all'esercizio associato delle relative funzioni.

• l.r. Puglia 20/2016

  La legge è richiamata quale fonte modificativa dell'art. 9 l.r. Puglia 24/2012, nel quadro dell'assetto regionale unitario della gestione dei rifiuti.

• art. 9, comma 8, l.r. Puglia 24/2012

  I Comuni contribuiscono al finanziamento dell'AGER; la disciplina degli organi, incluso il Comitato dei delegati, conferma la loro compartecipazione alla gestione associata.

• art. 100 c.p.c.

  È richiamato nel motivo d'appello relativo alla sussistenza dell'interesse ad agire, che il giudice ha escluso per mancanza di interesse personale, diretto, concreto e attuale.

• artt. 35 e 39 c.p.a.

  Sono richiamati in relazione alla declaratoria di inammissibilità del ricorso e al rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile compatibili.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Il Comune ne ha invocato la violazione per l'asserita lesione del diritto di accesso alla tutela giurisdizionale; il Consiglio di Stato ha respinto la censura confermando il difetto delle condizioni dell'azione.

Massime di principio

• Quando una legge regionale istituisce un ente unico di governo del servizio pubblico e attribuisce ai Comuni la partecipazione obbligatoria all'esercizio associato delle funzioni, gli enti locali partecipanti, attraverso gli organi rappresentativi previsti dalla disciplina, non sono meri destinatari degli atti dell'ente, ma compartecipano alla gestione; di conseguenza, di regola non sono legittimati a impugnare gli atti adottati dall'ente comune di governo del servizio.
• La legittimazione a impugnare un atto amministrativo richiede la titolarità di una situazione giuridica sostanziale direttamente incisa dall'atto; la mera partecipazione istituzionale all'ente che ha adottato il provvedimento non attribuisce al singolo ente partecipante una legittimazione autonoma a contestarlo.
• In materia di tariffe per lo smaltimento dei rifiuti, il pregiudizio economico derivante da una loro eventuale erronea determinazione si attualizza nei confronti dei singoli utenti attraverso la richiesta di pagamento; pertanto l'interesse a contestare la tariffa spetta ai soggetti direttamente incisi e non al Comune quale ente esponenziale della collettività.
• Il Comune non può agire in surroga per tutelare le posizioni economiche individuali dei cittadini-utenti, poiché l'interesse collettivo della comunità locale non coincide con l'interesse individuale dei titolari delle posizioni tributarie.

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