Cassazione Civile, Ordinanza n. 11683/2023 del 04/05/2023

Esito

La controversia

La controversia trae origine dall'assegnazione provvisoria, da parte di un comune, di un lotto inserito in un piano per insediamenti produttivi a favore di una società privata, previa corresponsione di un acconto sul prezzo e predisposizione di un progetto edilizio per la realizzazione di un opificio artigianale con impianto fotovoltaico. In seguito è emerso che il lotto risultava ancora di proprietà di un precedente soggetto e dunque non era trasferibile nei termini auspicati. La società ha agito per far accertare la responsabilità precontrattuale dell'ente, deducendo violazione dei doveri di correttezza e buona fede, e chiedendo il risarcimento del danno nei limiti dell'interesse negativo, nonché la restituzione delle somme versate e delle spese sostenute. Il giudice amministrativo ha sollevato d'ufficio conflitto negativo di giurisdizione ritenendo la controversia devoluta al giudice ordinario; la società ha eccepito la tardività del conflitto; il Procuratore Generale ha chiesto invece l'affermazione della giurisdizione amministrativa, sostenendo che la vicenda riguardasse poteri pubblicistici relativi alla realizzazione del PIP.

La decisione

La Corte ha ritenuto ammissibile il regolamento di giurisdizione d'ufficio, ha respinto l'eccezione di tardività del rilievo da parte del TAR e, nel merito, ha cassato la declinatoria di giurisdizione del Tribunale di Bari, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che il petitum sostanziale fosse una domanda di responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, fondata sulla lesione dell'affidamento e sulla violazione di correttezza e buona fede, senza contestazione di atti autoritativi o esercizio di poteri pubblici; decisiva è stata anche la rinuncia della società all'assegnazione del lotto e la pretesa ormai limitata alla restituzione delle somme e al ristoro dell'interesse negativo. Le parti sono state rimesse dinanzi al giudice ordinario anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 362, comma 2, n. 1, c.p.c.

  regolamento di giurisdizione

  consente il ricorso per conflitto negativo di giurisdizione deciso dalle Sezioni Unite

• art. 37 c.p.c.

  il giudice adito deve statuire sulla giurisdizione, non potendo investire direttamente le Sezioni Unite se non nei casi previsti

• art. 59, comma 3, L. 69/2009

  il regolamento d'ufficio può essere sollevato dal giudice successivamente investito tramite translatio iudicii, entro il termine previsto per la riassunzione

• art. 11, comma 3, c.p.a.

  il conflitto di giurisdizione può essere sollevato dal giudice amministrativo solo entro la prima udienza di discussione effettiva della causa

• art. 73 c.p.a.

  Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d'ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale

  la questione rilevata d'ufficio va indicata in udienza; se emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva la decisione e assegna termine per memorie

• art. 71, comma 3, c.p.a.

  udienza per la discussione del ricorso

  individua l'udienza di discussione come momento rilevante per la trattazione della causa ai fini del termine per il conflitto di giurisdizione

• art. 133 c.p.a.

  la Corte richiama i criteri di giurisdizione esclusiva amministrativa, ma esclude che ricorrano nella vicenda concreta

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  gli accordi sostitutivi o integrativi di provvedimento rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa nella fase di formazione, conclusione ed esecuzione; qui però la lite è soltanto patrimoniale a valle dell'accordo

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  la giurisdizione esclusiva sui rapporti di concessione di beni pubblici non copre le mere pretese restitutorie/risarcitorie che non investono l'esercizio di poteri autoritativi

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  richiamata dal P.G. come possibile fondamento della giurisdizione amministrativa in materia di pubblici servizi, ma non accolta dalla Corte

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  la giurisdizione esclusiva per urbanistica ed edilizia opera quando la controversia investe atti e provvedimenti sull'uso del territorio; nella specie la domanda è invece di responsabilità precontrattuale e restituzione

• art. 103 Cost.

  la giurisdizione esclusiva è legittima solo in materie determinate e quando la P.A. esercita, anche indirettamente, un potere pubblico

• art. 1337 c.c.

  la domanda è qualificata come azione di responsabilità precontrattuale per violazione di correttezza e buona fede nelle trattative

• art. 2033 c.c.

  la pretesa restitutoria viene ricondotta, in via descrittiva, alla ripetizione di indebito oggettivo delle somme versate

• sentenza Corte cost. n. 204/2004

  la giurisdizione esclusiva amministrativa è compatibile con la Costituzione solo se correlata all'esercizio di poteri pubblici e a materie determinate

• sentenza Corte cost. n. 35/2010

  la P.A. può agire come autorità anche tramite comportamenti, purché posti in essere nell'esercizio di un potere pubblico

• Cass., Sez. Un., n. 306/2013

  nelle controversie su lotti PIP e assegnazioni di beni pubblici, quando la lite investe provvedimenti e convenzioni attuative del piano, opera la giurisdizione esclusiva amministrativa

• Cass., Sez. Un., n. 6405/2010

  gli atti e comportamenti della P.A. nella fase di realizzazione del PIP, fino al trasferimento del fondo, rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa

• Cass., Sez. Un., n. 9151/2009

  le convenzioni urbanistiche attuative dei PIP sono accordi sostitutivi di provvedimento, soggetti a giurisdizione esclusiva amministrativa

• Cass., Sez. Un., n. 24419/2010

  conferma la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie relative alle convenzioni urbanistiche attuative

• Cass., Sez. Un., n. 1713/2013

  ribadisce la giurisdizione esclusiva amministrativa per controversie sulla convenzione urbanistica e sui relativi accordi

• Cass., Sez. Un., n. 19914/2016

  le controversie sulla nullità di accordi transattivi che modificano convenzioni di lottizzazione rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa

• Cass., Sez. Un., n. 6594/2011

  il risarcimento da lesione dell'affidamento ingenerato da un provvedimento favorevole poi annullato appartiene al giudice ordinario

• Cass., Sez. Un., n. 6595/2011

  la lesione dell'affidamento su attestazioni o provvedimenti favorevoli poi caducati è conosciuta dal giudice ordinario

• Cass., Sez. Un., n. 6596/2011

  la domanda autonoma di danni per affidamento leso a seguito di aggiudicazione poi annullata spetta al giudice ordinario

• Cass., Sez. Un., n. 8236/2020

  spetta al giudice ordinario il risarcimento fondato sulla violazione di correttezza e buona fede dell'amministrazione, non sulla violazione di regole di diritto pubblico

• Cass., Sez. Un., n. 19677/2020

  conferma l'orientamento sulla giurisdizione ordinaria nelle controversie risarcitorie da comportamento scorretto della P.A.

• Cass., Sez. Un., n. 615/2021

  ribadisce la rilevanza della violazione delle regole di correttezza e buona fede come fonte di responsabilità di tipo contrattuale

• Cass., Sez. Un., n. 1778/2021

  conferma la giurisdizione ordinaria per le domande fondate su affidamento leso da comportamento amministrativo

• Cass., Sez. Un., n. 20464/2022

  quando la controversia riguarda solo questioni patrimoniali a valle di un accordo sostitutivo, senza incidere sulla sua conclusione o sui poteri autoritativi, la giurisdizione spetta al giudice ordinario

• art. 133, comma 1, lett. b), e lett. f), d.lgs. 104/2010

  richiamati dal giudice amministrativo e dal Tribunale di Bari come possibili basi della giurisdizione amministrativa, ma esclusi dalla Corte nel caso concreto

Massime di principio

• Nelle controversie relative a lotti inseriti in un piano per insediamenti produttivi, la giurisdizione amministrativa esclusiva sussiste quando la domanda investe atti, provvedimenti o convenzioni attraverso cui la pubblica amministrazione esercita poteri autoritativi nella fase genetica o funzionale del rapporto; se invece la lite riguarda solo conseguenze patrimoniali a valle, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• La domanda di risarcimento fondata sulla lesione dell'affidamento incolpevole e sulla violazione dei doveri di correttezza e buona fede della pubblica amministrazione appartiene al giudice ordinario quando non si contesti l'illegittimità di un atto autoritativo e non si chieda l'annullamento o la caducazione di provvedimenti amministrativi.
• La riassunzione tempestiva dopo una declinatoria di giurisdizione consente al giudice successivamente adito di sollevare d'ufficio il conflitto negativo di giurisdizione, ma nel processo amministrativo tale potere deve essere esercitato entro la prima udienza di discussione effettiva della causa.
• Ai fini del riparto di giurisdizione non conta la sola qualificazione formale della domanda, ma il petitum sostanziale e la causa petendi effettiva: se la pretesa mira alla ripetizione di somme e al ristoro dell'interesse negativo per comportamento scorretto dell'ente, la controversia è di diritto soggettivo e ricade nella giurisdizione ordinaria.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa, alla luce dell'art. 103 Cost., richiede una materia determinata e un nesso con l'esercizio di poteri pubblici; non può estendersi a meri comportamenti materiali o a controversie puramente patrimoniali slegate dalla spendita del potere pubblico.

Come è indicizzato