Sentenza n. 419/2026 - Bari, Sezione U

Esito

La controversia

La società ha trasposto in sede giurisdizionale un ricorso straordinario precedentemente proposto contro l’archiviazione della proposta di Piano di lottizzazione n. 181, relativa a un’area di espansione residenziale interessata da molteplici vincoli urbanistici, paesaggistici, idraulici, ambientali e demaniali. Ha dedotto, anzitutto, l’incompetenza del dirigente comunale, sostenendo che la decisione spettasse al Consiglio comunale o alla Giunta e che, per i profili paesaggistici, la competenza fosse della Regione o degli enti da essa delegati. Ha inoltre denunciato la violazione della disciplina regionale urbanistica e paesaggistica, nonché dell’art. 42, comma 2, lett. b), TUEL. La ricorrente ha sostenuto che l’Amministrazione avesse indebitamente compiuto una valutazione sostanziale di compatibilità paesaggistica, anziché limitarsi all’istruttoria, e che avrebbe dovuto attivare la conferenza di servizi. Ha poi dedotto violazione dei principi di economicità ed efficacia, irragionevolezza, illogicità, travisamento dei presupposti e difetto di motivazione. In particolare, ha contestato la genericità della richiesta di integrazioni e l’archiviazione della proposta senza indicare puntualmente modifiche progettuali secondo il principio del dissenso costruttivo. La proposta, originariamente risalente agli anni Novanta e più volte integrata, riguardava un’area integralmente ricadente nella fascia costiera di 300 metri e interessata, tra l’altro, dal PPTR, da aree a rischio idraulico R3 e R4, dall’acquifero carsico vulnerabile e dalla fascia di rispetto del demanio marittimo. Dopo i chiarimenti regionali del 2020, il Comune aveva richiesto un aggiornamento della documentazione, assegnando complessivamente 180 giorni e avvertendo che l’inadempimento avrebbe comportato l’archiviazione. La società aveva prodotto una relazione paesaggistica ritenuta ancora generica e priva degli approfondimenti richiesti dal PPTR.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha qualificato l’atto impugnato non come diniego di approvazione del piano, ma come archiviazione procedimentale determinata dall’insufficienza della documentazione essenziale, nonostante le reiterate richieste di integrazione. Ne ha tratto la conseguenza che non era ancora maturata una decisione sul merito urbanistico o paesaggistico del piano e che non occorreva la comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. 241/1990. Quanto alla competenza, il Collegio ha ritenuto legittima l’adozione dell’atto da parte del dirigente responsabile, sulla base dell’art. 107 TUEL e della disciplina organizzativa comunale, che attribuiva alla Ripartizione urbanistica e al dirigente le attività istruttorie e l’archiviazione per carenza documentale. La competenza degli organi politici riguarda invece l’adozione, l’approvazione o il diniego sostanziale degli strumenti urbanistici e non la mera chiusura del procedimento per incompletezza degli elementi necessari. Il TAR ha inoltre ritenuto non ancora attuale l’attivazione della conferenza di servizi prevista dalla disciplina regionale, poiché essa presupponeva una proposta completa e l’adozione dello strumento attuativo. Ha escluso che il Comune avesse esercitato una competenza regionale di valutazione paesaggistica: la procedura richiamata dalla ricorrente ex art. 91 NTA PPTR non era pertinente, mentre la disciplina applicabile era quella dell’art. 96 NTA PPTR, relativa al parere di compatibilità paesaggistica degli strumenti urbanistici esecutivi, in una fase comunque successiva rispetto a quella raggiunta dal procedimento. Il Comune poteva quindi verificare preliminarmente la completezza e l’idoneità della documentazione. Il Collegio ha valorizzato la prevalenza e l’immediata cogenza delle previsioni paesaggistiche del PPTR e del vincolo costiero, non derogabili dagli strumenti urbanistici comunali. Ha ritenuto ragionevoli e proporzionate le richieste di integrazione, anche alla luce dei numerosi vincoli gravanti sull’area e della carenza della relazione paesaggistica, che non affrontava adeguatamente gli obiettivi di qualità, lo scenario strategico, le misure di mitigazione e la tutela morfologica del bene costiero. Ha infine escluso la violazione del principio del dissenso costruttivo: l’art. 11, comma 6, d.P.R. 31/2017 riguarda il procedimento autorizzatorio paesaggistico semplificato e non quello ordinario oggetto della controversia; in ogni caso, il Comune aveva ripetutamente indicato la necessità di modifiche e integrazioni. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità tecnica e giuridica della controversia.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi non era necessaria perché l’atto impugnato non costituiva un diniego finale, ma una mera archiviazione dovuta alla carenza degli elementi essenziali per proseguire l’istruttoria.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  La competenza dirigenziale comprendeva l’adozione dell’atto di archiviazione per carenza documentale, distinto dalle decisioni sostanziali di adozione, approvazione o diniego del piano urbanistico.

• artt. 21 e 27 l.r. Puglia 56/1980

  Gli elementi di conformità urbanistica e paesaggistica costituiscono documentazione preliminare necessaria per le successive deliberazioni di adozione e approvazione del piano; la loro carenza impedisce il prosieguo del procedimento.

• art. 16 l.r. Puglia 20/2001

  La conferenza di servizi relativa agli strumenti attuativi è successiva all’adozione dello strumento e presuppone una proposta completa, corredata degli elementi tecnici necessari.

• art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. 267/2000

  La competenza consiliare in materia di piani urbanistici non si estende alla mera archiviazione di uno strumento attuativo conforme al PRG per incompletezza documentale; essa rileva per le scelte sostanziali di pianificazione o per gli atti modificativi della pianificazione generale.

• art. 91 NTA PPTR

  La disposizione disciplina il procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica per specifiche tipologie di interventi e non il procedimento relativo al parere di compatibilità paesaggistica degli strumenti urbanistici esecutivi.

• art. 96 NTA PPTR

  Il parere di compatibilità paesaggistica è richiesto per l’approvazione degli strumenti urbanistici esecutivi non interamente ricadenti nei territori costruiti; la valutazione regionale appartiene a una fase successiva, non ancora raggiunta quando la proposta è carente degli elementi essenziali.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Le previsioni paesaggistiche sono cogenti e immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi degli strumenti urbanistici e non possono essere derogate dalle pianificazioni comunali.

• art. 11, comma 6, d.P.R. 31/2017

  Il principio del dissenso costruttivo, nella forma prevista dalla disposizione, riguarda il procedimento autorizzatorio paesaggistico semplificato; comunque, nel caso concreto, il Comune aveva già indicato le integrazioni e i correttivi necessari.

• art. 4, comma 2, NTA PPTR

  Le previsioni del PPTR sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, della città metropolitana e delle province e non sono derogabili; inoltre esse sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici e negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore.

  Il vincolo paesaggistico costiero e le altre prescrizioni del PPTR prevalgono sulla pianificazione urbanistica comunale e impediscono l’approvazione o la prosecuzione di proposte non adeguatamente documentate quanto alla loro compatibilità.

Massime di principio

• L’archiviazione di una proposta di piano attuativo per carenza degli elementi tecnici e documentali essenziali non equivale a un diniego sostanziale di approvazione del piano: il relativo atto può essere adottato dal dirigente competente quando la disciplina organizzativa dell’ente gli attribuisca la gestione dell’istruttoria e la chiusura procedimentale per incompletezza della domanda.
• La competenza degli organi politici comunali sugli strumenti urbanistici riguarda le determinazioni sostanziali di adozione, approvazione, diniego o modifica della pianificazione; non si estende necessariamente all’archiviazione di uno strumento attuativo conforme alla pianificazione generale, disposta perché mancano i presupposti documentali per sottoporlo agli organi competenti.
• L’attivazione della conferenza di servizi e l’acquisizione dei pareri previsti per la fase di approvazione di un piano attuativo presuppongono che il proponente abbia presentato una proposta completa e idonea a consentire la verifica della conformità urbanistica e paesaggistica; in mancanza, l’amministrazione può richiedere integrazioni e archiviare il procedimento se la carenza permane.
• Nella valutazione preliminare di una proposta urbanistica, l’amministrazione comunale può richiedere al proponente approfondimenti documentali riferiti agli obiettivi di qualità, agli indirizzi e ai progetti territoriali del piano paesaggistico regionale, senza per ciò stesso sostituirsi all’autorità competente per il successivo parere paesaggistico.
• Le previsioni del piano paesaggistico regionale, in quanto attuative della tutela paesaggistica, sono cogenti e immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi degli strumenti urbanistici comunali; una proposta di trasformazione ricadente in area costiera vincolata non può proseguire senza una documentazione idonea a dimostrarne la compatibilità.
• Il principio del dissenso costruttivo non impone in ogni procedimento all’amministrazione di elaborare essa stessa un progetto alternativo; resta comunque soddisfatto quando l’amministrazione abbia indicato al proponente, nel corso dell’istruttoria, le carenze e gli adeguamenti necessari e la documentazione integrativa non sia stata tempestivamente o adeguatamente prodotta.

Come è indicizzato