Sentenza n. 8282/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, qualificando il progetto come intervento di manutenzione straordinaria e sistemazione idraulica del fosso Viperelle, aveva chiesto una concessione demaniale della durata di diciannove anni, comprendente la disostruzione dell’alveo e l’acquisizione del materiale litoide di risulta per il suo reimpiego come materia prima secondaria. La conferenza di servizi si concludeva negativamente sulla base dei dissensi dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Centrale, del Consorzio di Bonifica e del Comune di Antrodoco. Con il primo motivo sono stati dedotti violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento, contraddittorietà, illogicità, sproporzione e mancata valutazione delle osservazioni presentate contro il preavviso di rigetto. Con il secondo motivo è stata contestata l’adozione della decisione finale senza pubblicazione ed esame della documentazione integrativa trasmessa il 10 gennaio 2025, nonché la violazione dell’art. 14-quinquies l. 241/1990. Con il terzo motivo è stata censurata la mancata convocazione della conferenza in forma simultanea e modalità sincrona, nonostante la relativa richiesta della ricorrente, ai sensi dell’art. 14-bis, comma 7, l. 241/1990. Con il quarto motivo è stata contestata la qualificazione dell’intervento come attività estrattiva e la conseguente applicazione del divieto previsto dall’art. 35 delle NTA del PAI del Fiume Tevere, sostenendo che l’asportazione del materiale fosse meramente strumentale alla manutenzione idraulica e rientrasse nell’eccezione dell’art. 36. Il quinto e il sesto motivo hanno censurato, rispettivamente, il parere del Consorzio di Bonifica e quello del Comune, per travisamento, sviamento e omessa valutazione della documentazione integrativa. Il Comune ha inoltre eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica a un controinteressato, il difetto di interesse rispetto al proprio parere e la mancata impugnazione di un precedente parere comunale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo assorbenti le ragioni di infondatezza relative ai primi quattro motivi e al quinto. Ha ritenuto legittima la motivazione per relationem della determinazione conclusiva della conferenza di servizi: quando l’amministrazione procedente recepisce i dissensi e le risultanze della conferenza, può motivare mediante il puntuale richiamo ai verbali e ai pareri endoprocedimentali, facendone proprie le ragioni ostative. Il richiamo ai pareri negativi è stato considerato sufficiente anche rispetto alle osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis, poiché le amministrazioni avevano confermato i dissensi già espressi. La documentazione del 10 gennaio 2025 è stata ritenuta tardiva, essendo stata prodotta oltre il termine assegnato alle amministrazioni per esprimersi, e comunque preceduta dalla trasmissione di altra documentazione integrativa nei termini fissati dalla Provincia; non risultava quindi violata la partecipazione procedimentale, mentre gravava sull’amministrazione l’obbligo di concludere il procedimento senza aggravarlo. La richiesta di conferenza sincrona è stata ritenuta tardiva: l’art. 14-bis, comma 7, l. 241/1990 consente al privato di formularla entro il termine perentorio previsto dal comma 2, lettera b), mentre la ricorrente l’aveva presentata solo in occasione delle osservazioni al preavviso di rigetto, diversi mesi dopo. Nel merito sostanziale, il Collegio ha valorizzato la durata richiesta di diciannove anni, propria di una concessione destinata allo sfruttamento esclusivo e protratto del bene demaniale, distinguendola dalla concessione di breve durata, prevista per lavori di manutenzione ordinaria o straordinaria e limitata a diciotto mesi. Ne ha tratto la conclusione che l’oggetto effettivo della domanda fosse l’estrazione di materiale litoide, non una mera attività manutentiva. In assenza della dichiarazione di pubblica utilità richiesta dall’art. 36 delle NTA del PAI del Fiume Tevere, trovava quindi applicazione il divieto di asportazione di materiale inerte dall’alveo previsto dall’art. 35. Il parere negativo dell’Autorità di Bacino e la determinazione provinciale che lo aveva recepito sono stati pertanto ritenuti legittimi. Le eccezioni processuali del Comune sono state lasciate impregiudicate per la sufficienza del rigetto nel merito. Le spese sono state compensate per la novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione della determinazione conclusiva della conferenza può essere assolto mediante motivazione per relationem quando l’amministrazione recepisce le risultanze e i dissensi della conferenza, richiamando puntualmente i relativi atti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni presentate contro il preavviso di rigetto devono essere considerate, ma il loro mancato accoglimento può risultare dal richiamo ai pareri con cui le amministrazioni hanno confermato le ragioni ostative già espresse.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La conferenza semplificata e asincrona costituisce la modalità ordinaria; la richiesta motivata del privato per il passaggio alla forma simultanea e sincrona deve essere presentata entro il termine perentorio previsto dal comma 2, lettera b), e non può essere proposta tardivamente in occasione delle osservazioni al preavviso di rigetto.

• art. 14-quinquies l. 241/1990

  La decisione non esplicita una distinta interpretazione della disposizione, ritenendo comunque infondato il motivo collegato alla documentazione integrativa tardiva.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  L’amministrazione deve concludere il procedimento nei termini e senza aggravarlo; tale obbligo non impedisce di non esaminare produzioni documentali tardive quando la partecipazione è stata adeguatamente garantita.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  La possibilità di richiedere integrazioni documentali non giustifica, in assenza di specifica richiesta delle amministrazioni, la rimessione in termini per produzioni tardive del privato.

• art. 5, commi 2 e 3, r.r. Lazio n. 1/2022

  La concessione di breve durata, fino a diciotto mesi, è riferita alla realizzazione di lavori di manutenzione; la concessione di lunga durata è correlata all’investimento e allo sfruttamento del bene demaniale. La richiesta di una concessione di diciannove anni depone quindi per una finalità di sfruttamento esclusivo e protratto.

• art. 9, comma 1, lettera f), r.r. Lazio n. 1/2022

  La disposizione è richiamata nel quadro della disciplina delle concessioni relative agli interventi di manutenzione idraulica, ma non consente di qualificare come mera manutenzione una domanda sostanzialmente diretta all’estrazione protratta di materiale litoide.

• art. 35 NTA PAI Fiume Tevere

  È vietata l’asportazione di materiale inerte nell’alveo dei corsi d’acqua, ad eccezione di quanto previsto dall’art. 36.

  In assenza delle condizioni previste dall’art. 36, e in particolare della dichiarazione di pubblica utilità, l’asportazione di materiale inerte dall’alveo è vietata.

• art. 36 NTA PAI Fiume Tevere

  L’eccezione al divieto di cui all’art. 35 opera per gli interventi che ne soddisfano le condizioni, tra cui la dichiarazione di pubblica utilità; tale presupposto non risultava sussistente nel caso esaminato.

• art. 12 l.r. Lazio n. 53/1998

  La disposizione è richiamata per evidenziare che la realizzazione, gestione e manutenzione di determinate opere idrauliche rientra nei compiti degli enti pubblici competenti, eventualmente mediante affidamento dei lavori.

• art. 31 l.r. Lazio n. 53/1998

  La disposizione è richiamata in relazione alla competenza per la manutenzione dei corsi d’acqua e all’organizzazione del servizio pubblico di manutenzione.

Massime di principio

• Quando la determinazione conclusiva della conferenza di servizi recepisce i dissensi e le risultanze emerse nel procedimento, l’obbligo di motivazione può essere assolto per relationem mediante il puntuale richiamo ai verbali e ai pareri endoprocedimentali, che si intendono fatti propri dall’amministrazione procedente.
• La richiesta del privato di svolgimento della conferenza di servizi in forma simultanea e modalità sincrona deve essere presentata entro il termine perentorio previsto dall’art. 14-bis, comma 2, lettera b), l. 241/1990; una richiesta formulata successivamente, anche in sede di osservazioni al preavviso di rigetto, è tardiva e non determina la rimessione in termini.
• La produzione documentale del privato successiva al termine assegnato alle amministrazioni per esprimersi può essere legittimamente considerata tardiva quando l’amministrazione abbia già garantito il contraddittorio e trasmesso agli enti partecipanti la documentazione integrativa tempestivamente prodotta, senza che sia configurabile un obbligo di riaprire indefinitamente l’istruttoria.
• Ai fini della qualificazione di una domanda di concessione demaniale, la durata richiesta e la correlazione della concessione all’investimento e allo sfruttamento esclusivo del bene costituiscono elementi rilevanti: una concessione di lunga durata per l’estrazione periodica di materiale litoide non può essere riqualificata come mera concessione temporanea per lavori di manutenzione idraulica.
• Il divieto di asportazione di materiale inerte dall’alveo dei corsi d’acqua previsto dall’art. 35 delle NTA del PAI del Fiume Tevere non è superabile qualificando l’estrazione come attività accessoria alla manutenzione idraulica, quando manchino le condizioni derogatorie previste dall’art. 36, inclusa la dichiarazione di pubblica utilità.

Come è indicizzato