Sentenza n. 3537/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva dichiarato irricevibile, per tardività, il ricorso proposto contro la nota ministeriale del 7 aprile 2023, con la quale era stata negata la revisione dei prezzi relativa a un appalto per la fornitura di armadi destinati alla Polizia di Stato. L'appellante ha sostenuto che la propria posizione avesse natura di diritto soggettivo, qualificando la domanda come azione di accertamento e condanna al riequilibrio o al risarcimento del danno derivante dall'alterazione dell'equilibrio contrattuale per eventi imprevedibili e di forza maggiore. Ha dedotto, inoltre, che non fosse applicabile il termine decadenziale previsto dall'art. 29 c.p.a. per l'azione di annullamento, poiché la nota ministeriale avrebbe avuto carattere meramente interlocutorio o soprassessorio e non contenesse un vero diniego. Ha invocato l'art. 1467 c.c., l'art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016 e il principio di buona fede nell'esecuzione del contratto, chiedendo il riconoscimento di una revisione pari al 31,44 per cento dei prezzi, o comunque non inferiore al 15 per cento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la dichiarazione di irricevibilità del ricorso di primo grado. Ha ritenuto che la nota ministeriale del 7 aprile 2023 costituisse un diniego esplicito della revisione richiesta, e non un atto soprassessorio: essa comunicava infatti che l'istanza non poteva trovare, allo stato, favorevole accoglimento, dopo lo svolgimento di un'istruttoria e la valutazione degli incrementi documentati e dell'andamento decrescente dei prezzi al consumo. Nel regime del d.lgs. n. 50/2016, la revisione dei prezzi è consentita alle condizioni dell'art. 106, comma 1, lett. a), ossia quando sia prevista dai documenti di gara mediante clausole chiare, precise e inequivocabili e purché non alteri la natura generale del contratto. Non sono applicabili analogicamente le discipline emergenziali adottate per il Covid-19 né l'art. 60 d.lgs. n. 36/2023, privo di efficacia retroattiva. La verifica dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale implica l'esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale: la posizione dell'appaltatore è quindi di interesse legittimo quanto all'an della pretesa e diviene eventualmente di diritto soggettivo solo in relazione alla quantificazione, dopo il positivo riconoscimento della spettanza del compenso. Il diniego, incidendo sulla fase di accertamento dei presupposti, doveva pertanto essere impugnato nel termine decadenziale previsto per l'azione di annullamento, indipendentemente dalle ragioni poste a fondamento del diniego. Il richiamo alla buona fede contrattuale e all'equilibrio contrattuale non muta tale qualificazione, poiché il riequilibrio trova attuazione nei tipici istituti del codice dei contratti pubblici, principalmente nella revisione prezzi. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l'azione di annullamento si applica all'impugnazione del diniego di revisione prezzi, trattandosi di un provvedimento incidente su una posizione di interesse legittimo.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016

  Nel regime del d.lgs. n. 50/2016, la revisione dei prezzi è consentita se prevista nei documenti di gara mediante clausole chiare, precise e inequivocabili e purché non alteri la natura generale del contratto.

• art. 60 d.lgs. n. 36/2023

  La disciplina della revisione prezzi prevista dal nuovo codice dei contratti pubblici non ha efficacia retroattiva e non si applica al contratto oggetto della controversia.

• art. 9 d.lgs. n. 36/2023

  Il principio di conservazione dell'equilibrio contrattuale trova attuazione attraverso specifici e tipici istituti del codice dei contratti pubblici, tra cui la revisione dei prezzi; non determina di per sé una posizione di diritto soggettivo alla rinegoziazione.

• art. 1467 c.c.

  Il richiamo alla disciplina civilistica dell'eccessiva onerosità sopravvenuta non esclude la natura pubblicistica della revisione prezzi nei contratti pubblici, né sottrae il diniego all'impugnazione nel termine decadenziale.

• art. 1375 c.c.

  Il principio di buona fede nell'esecuzione del contratto non modifica la natura pubblicistica del procedimento di revisione prezzi né la qualificazione della posizione dell'appaltatore nella fase di verifica dei presupposti.

Massime di principio

• Nel regime del d.lgs. n. 50/2016, la revisione dei prezzi di un contratto pubblico di forniture è ammessa alle condizioni dell'art. 106, comma 1, lett. a), e quindi soltanto se prevista nei documenti di gara mediante clausole chiare, precise e inequivocabili e senza alterazione della natura generale del contratto.
• La verifica dell'an della revisione prezzi implica l'esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale dell'amministrazione; l'appaltatore vanta un interesse legittimo e il diniego deve essere impugnato nel termine decadenziale previsto per l'azione di annullamento.
• La posizione dell'appaltatore può assumere consistenza di diritto soggettivo soltanto con riguardo alla quantificazione del compenso, dopo che l'amministrazione abbia riconosciuto positivamente la spettanza della revisione.
• Una comunicazione con cui l'amministrazione, dopo avere svolto un'istruttoria, dichiara che l'istanza di compensazione non può trovare favorevole accoglimento costituisce diniego espresso, anche se motivata con riferimento all'attuale andamento dei prezzi, e non mero atto soprassessorio.
• Il principio di buona fede nell'esecuzione dei contratti pubblici e il principio di equilibrio contrattuale non attribuiscono autonomamente un diritto alla rinegoziazione, quando il riequilibrio sia disciplinato dagli specifici istituti del codice dei contratti pubblici.
• L'art. 60 del d.lgs. n. 36/2023, recante la disciplina della revisione prezzi nel nuovo codice dei contratti pubblici, non si applica retroattivamente ai contratti soggetti al d.lgs. n. 50/2016.

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