Cassazione Civile, Ordinanza n. 04456/2023 del 14/02/2023

Esito

La controversia

Alcuni utenti del servizio idrico integrato convennero in giudizio il gestore per ottenere l'accertamento della non debenza di somme richieste a titolo di "conguagli regolatori" riferiti al periodo 2005/2011, con domanda di ripetizione di quanto già pagato. Sostenevano che la pretesa fosse illegittima perché in contrasto con il principio di irretroattività degli atti amministrativi e, in ogni caso, estinta per prescrizione quinquennale. Il giudice di pace accolse la domanda; il tribunale confermò, ritenendo la giurisdizione ordinaria, ma affermando che il recupero tariffario "ora per allora" fosse incompatibile con irretroattività, affidamento e buona fede, e ritenendo assorbita la prescrizione. Il gestore ricorse per cassazione con tre motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice ordinario, perché la controversia investirebbe la legittimità di scelte tecnico-discrezionali delle autorità regolatorie sul costo del servizio idrico; 2) violazione di varie norme europee, nazionali e regolatorie in materia di tariffa idrica e art. 1339 c.c., sostenendo che i conguagli regolatori sono componenti legittime della tariffa, inserite di diritto nel contratto di fornitura, e che il gestore si era limitato ad applicare provvedimenti amministrativi cogenti; 3) violazione delle norme sulla prescrizione, assumendo che il termine decorresse solo dalla quantificazione e autorizzazione dei conguagli da parte dell'autorità d'ambito.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo, ha ritenuto fondato il secondo motivo nei limiti indicati, e ha dichiarato inconferente il terzo motivo perché riguardante una questione dichiarata assorbita dal giudice di merito. Ha quindi cassato la sentenza impugnata in relazione al secondo motivo e rinviato al Tribunale, in diversa composizione, perché verifichi in concreto se i conguagli richiesti rispondano ai requisiti di pertinenza, corrispettività, oggettività e congruità, e non servano invece a ribaltare sull'utenza errori di gestione o di previsione del gestore. La Corte ha precisato che il recupero "ora per allora" non è in astratto escluso, ma è legittimo solo per costi imprevisti e imprevedibili, effettivamente correlati al servizio reso e non riconducibili a inefficienze o a costi non ammissibili. La rivalutazione monetaria era già stata esclusa dalla sentenza impugnata.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.

  invocato per denunciare il difetto di giurisdizione; la Corte ha però confermato la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie tra utente e gestore sulla tariffa del servizio idrico

• art. 113 c.p.c.

  richiamato dal ricorrente nella doglianza sulla giurisdizione

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  richiamato dal ricorrente per sostenere la giurisdizione amministrativa

• art. 142, comma 3, d.lgs. n. 152/2006

  richiamato nel motivo di merito sulla disciplina del servizio idrico integrato

• art. 154 d.lgs. n. 152/2006

  "La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato... in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi... Tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo"

  la tariffa idrica è corrispettivo del servizio e deve assicurare copertura integrale dei costi, ma ogni voce tariffaria deve restare ancorata a costi effettivi, pertinenti e correlati al servizio reso

• art. 9 Dir. 2000/60/CE

  impone agli Stati membri di tenere conto del principio di recupero dei costi dei servizi idrici; la Corte ne ricava che il recupero è possibile, ma entro i limiti della corrispettività e dell'economicità del servizio

• art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201/2011, conv. in L. n. 214/2011

  richiamato quale base del trasferimento di funzioni regolatorie all'autorità competente

• art. 10 d.l. n. 70/2011, conv. in L. n. 106/2011

  richiamato quale base normativa del metodo tariffario idrico e del recupero dei costi

• art. 3 D.P.C.M. 22 luglio 2012

  richiamato nel quadro normativo della regolazione tariffaria

• art. 1339 c.c.

  le determinazioni tariffarie entrano di diritto nel regolamento di fornitura; ciò non esonera però il gestore dall'onere di provare la legittimità concreta dei conguagli richiesti

• art. 2935 c.c.

  richiamato nel motivo sulla decorrenza della prescrizione

• art. 2948, n. 4, c.c.

  richiamato dagli utenti e dal ricorrente per la prescrizione quinquennale delle somme periodiche

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  norma sul rito camerale di trattazione in Cassazione

• art. 9 della direttiva 2000/60/CE

  interpretato come fondamento del principio di recupero dei costi e della politica dei prezzi dell'acqua

• art. 154, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  interpretato come disposizione che qualifica la tariffa quale corrispettivo del servizio idrico integrato e impone la copertura integrale dei costi

• Cass., Sez. U., n. 29593/2022

  utilizzata come precedente sulla giurisdizione ordinaria nelle controversie tra utente e gestore del servizio idrico e sul perimetro dei conguagli regolatori

• Cass., Sez. U., n. 5386/2022

  richiamata per affermare che il contratto di utenza può prevedere meccanismi di revisione in presenza di eventi che alterino l'equilibrio contrattuale

• Cass. n. 17959/2021

  richiamata per affermare l'illegittimità di meccanismi di recupero meramente retroattivi di perdite pregresse non correlati a criteri contabili e matematici di imputazione

• Cass., Sez. U., n. 13533/2001

  richiamata sul principio che i fatti costitutivi della pretesa gravano sulla parte che la formula

• Cons. Stato n. 1882/2016

  richiamata per il principio secondo cui il recupero dei costi consente di riconoscere al gestore solo costi giustificati e corrispondenti a variazioni strutturali del servizio

• Cons. Stato n. 3484/2022

  richiamata per i criteri di causalità, pertinenza, oggettività, congruità, proporzionalità, competenza e trasparenza delle voci tariffarie

• Cons. Stato n. 8502/2020

  richiamata in continuità sui medesimi criteri di legittimità delle componenti tariffarie

• Corte cost. n. 26/2011

  richiamata per la nozione di rilevanza economica del servizio idrico integrato e la necessità di copertura dei costi in un determinato periodo di tempo

• art. 9, direttiva 2000/60/CE

  usata per spiegare che la tariffazione può basarsi anche su modalità diverse dal solo consumo effettivo, purché volte al recupero di costi del servizio

• art. 1339 c.c.

  richiamato due volte come meccanismo di inserzione automatica nel contratto della disciplina tariffaria regolatoria

Massime di principio

• Nelle controversie tra utente e gestore di un servizio pubblico a rilevanza economica sulla pretesa tariffaria, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario quando la domanda riguarda l'esecuzione del singolo rapporto di utenza e non la legittimità dell'atto amministrativo in sé.
• Il principio del recupero integrale dei costi dei servizi idrici consente, in astratto, l'adozione di conguagli tariffari anche riferiti a costi non immediatamente coincidenti con il consumo del periodo, ma solo entro il perimetro della corrispettività e della pertinenza al servizio reso.
• È illegittimo trasferire sugli utenti, tramite conguagli regolatori, errori di gestione, errori previsionali o costi non giustificati e non correlati al servizio, poiché la tariffa ha natura di corrispettivo e non può divenire strumento di copertura indiscriminata di perdite pregresse.
• Quando il gestore pretende il recupero retroattivo di costi tariffari, incombe su di esso l'onere di provare i fatti costitutivi della pretesa, cioè l'imprevedibilità del costo e la sua pertinenza/corrispettività rispetto al servizio offerto.
• La clausola contrattuale che recepisce la disciplina tariffaria regolatoria mediante inserzione automatica ex art. 1339 c.c. non elimina il controllo giudiziale sulla concreta riconducibilità delle singole voci ai criteri legali e regolatori di legittimità.

Come è indicizzato