Regolamento (UE) 2017/2394

Regolamento (UE) 2017/2394 sulla cooperazione tra autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori

Il regolamento sostituisce il precedente quadro del regolamento (CE) n. 2006/2004, ritenuto non più sufficiente ad affrontare in modo efficace le infrazioni transfrontaliere e le criticità del mercato unico digitale. L’obiettivo dichiarato è rafforzare la cooperazione tra autorità nazionali e Commissione per garantire una tutela più uniforme, rapida e dissuasiva degli interessi dei consumatori nell’Unione.

Finalità e contesto normativo

Il legislatore UE richiama, nei considerando, la necessità di contrastare le infrazioni che si spostano tra Stati membri, alterano la concorrenza e minano la fiducia dei consumatori nelle transazioni transfrontaliere. Particolare rilievo è attribuito all’ambiente digitale, dove l’occultamento dell’identità dell’operatore, la mobilità delle attività e l’uso di interfacce online rendono necessaria una risposta più tempestiva e coordinata.

Ambito di applicazione

Il regolamento si applica alle infrazioni intra-UE, alle infrazioni diffuse e alle infrazioni diffuse aventi una dimensione unionale, anche se cessate prima che l’esecuzione sia avviata o conclusa (art. 2). Le infrazioni riguardano violazioni delle "norme dell’Unione sulla tutela degli interessi dei consumatori", cioè gli atti elencati nell’allegato, che comprende numerose direttive e regolamenti in materia di pratiche commerciali, prezzi, garanzie, servizi finanziari ai consumatori, trasporti, media audiovisivi, ADR/ODR, pacchetti turistici, contenuti online e altri settori consumeristici.

Restano impregiudicati il diritto internazionale privato dell’Unione, la cooperazione giudiziaria civile e penale, le norme sulla protezione dei dati personali, il diritto nazionale sul risarcimento dei consumatori e gli ulteriori strumenti pubblici o privati di esecuzione previsti dal diritto interno. Il capo III sull’assistenza reciproca non si applica alle infrazioni intra-UE delle direttive 2014/17/UE e 2014/92/UE (art. 2, par. 10).

Struttura istituzionale della cooperazione

Ogni Stato membro deve designare una o più autorità competenti e un ufficio unico di collegamento responsabile del coordinamento nazionale dell’applicazione del regolamento (art. 5). L’ufficio unico coordina le attività di indagine e di esecuzione tra autorità competenti, altre autorità pubbliche e, se del caso, organismi designati.

Gli Stati membri devono assicurare risorse adeguate, competenze, procedure e mezzi operativi sufficienti. Quando vi siano più autorità competenti, le rispettive funzioni devono essere chiaramente definite e svolte in stretta collaborazione. La Commissione tiene e aggiorna un elenco pubblico delle autorità competenti, degli uffici unici di collegamento, degli organismi designati e dei soggetti autorizzati a presentare segnalazioni esterne (art. 8).

Poteri minimi di indagine ed esecuzione

Il regolamento impone un nucleo minimo di poteri alle autorità competenti (art. 9). Sul piano istruttorio, esse devono poter:

• accedere a documenti, dati e informazioni pertinenti, indipendentemente da formato, supporto o luogo di conservazione;
• richiedere informazioni a qualsiasi autorità pubblica, organismo, agenzia o persona fisica/giuridica, anche per tracciare flussi finanziari e di dati, individuare i soggetti coinvolti e accertare conti bancari e titolarità di siti web;
• effettuare ispezioni in loco, con accesso a locali, terreni e mezzi di trasporto, e chiedere spiegazioni a rappresentanti o dipendenti dell’operatore;
• effettuare acquisti campione, anche anonimi, e testare, esaminare o smontare i beni o servizi acquistati.

Sul piano esecutivo, le autorità devono poter:

• adottare misure provvisorie per prevenire un danno grave agli interessi collettivi dei consumatori;
• ottenere o accettare impegni dell’operatore diretti a far cessare l’infrazione;
• ricevere o promuovere impegni riparatori a favore dei consumatori colpiti;
• informare i consumatori danneggiati sulle modalità per chiedere compensazione secondo il diritto nazionale;
• ordinare per iscritto la cessazione o il divieto dell’infrazione;
• in assenza di altri mezzi efficaci, intervenire sulle interfacce online, sugli hosting provider e sui registri o autorità di registrazione dei domini, compresa la rimozione di contenuti, il blocco dell’accesso, la pubblicazione di avvisi o la rimozione del dominio;
• irrogare sanzioni, come ammende o penalità di mora, per le infrazioni e per l’inottemperanza a decisioni, ordinanze, misure provvisorie o impegni.

Le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive; quando il pertinente atto UE dell’allegato prevede sanzioni, esse si applicano anche alle infrazioni di cui al regolamento (art. 9, par. 5). È inoltre espressamente previsto il potere di avviare indagini o procedimenti d’ufficio (art. 9, par. 6).

Esercizio dei poteri e garanzie procedurali

I poteri minimi possono essere esercitati direttamente dalle autorità competenti, tramite altre autorità competenti o pubbliche, incaricando organismi designati, oppure mediante richiesta all’autorità giudiziaria competente (art. 10). L’esercizio deve rispettare il diritto UE e nazionale, le garanzie procedurali e la Carta dei diritti fondamentali; le misure devono essere proporzionate alla natura e al danno complessivo, effettivo o potenziale, dell’infrazione.

Il regolamento insiste più volte sul rispetto del diritto di difesa, del contraddittorio, del segreto professionale e commerciale e della lingua ufficiale o di una delle lingue ufficiali dello Stato membro dell’operatore, soprattutto nelle azioni coordinate (artt. 19-25).

Assistenza reciproca nelle infrazioni intra-UE

Il capo III introduce un meccanismo di assistenza reciproca obbligatorio tra autorità competenti. Su richiesta, l’autorità interpellata deve fornire le informazioni pertinenti entro 30 giorni, salvo diverso accordo (art. 11), ed è tenuta a svolgere le indagini necessarie. Su richiesta, può consentire ai funzionari dell’autorità richiedente di assistere alle indagini.

Per le misure di esecuzione, l’autorità interpellata deve adottare tutte le misure necessarie e proporzionate per far cessare o vietare l’infrazione intra-UE, esercitando i poteri di cui all’art. 9 e ogni ulteriore potere nazionale disponibile; deve farlo senza indugio e comunque entro sei mesi dal ricevimento della richiesta, salvo motivata proroga (art. 12). Può anche irrogare sanzioni e promuovere rimedi a favore dei consumatori. Le misure adottate, il loro stato e i loro effetti devono essere comunicati tramite la banca dati elettronica.

Le richieste vanno presentate tramite gli uffici unici di collegamento e comunicate per iscritto mediante formulari standard e via banca dati elettronica. Le lingue sono concordate tra le autorità; in mancanza di accordo valgono le lingue ufficiali dei rispettivi Stati membri, con onere di traduzione a carico dell’autorità che riceve o invia gli atti (art. 13).

Il rifiuto è possibile solo in ipotesi tipizzate, ad esempio se l’informazione non è necessaria, se vi sono obiezioni sulla riservatezza, se sono già pendenti procedimenti penali o giudiziari, se l’infrazione non risulta provata, se mancano informazioni necessarie o se l’operatore ha già assunto impegni e il termine non è scaduto (art. 14). In caso di disaccordo, la questione può essere sottoposta alla Commissione, che può esprimere un parere e monitora il meccanismo.

Azioni coordinate per infrazioni diffuse e di dimensione unionale

Per le infrazioni diffuse e le infrazioni diffuse aventi una dimensione unionale è previsto un modello di azione coordinata tra le autorità interessate e la Commissione (capo IV). Le autorità si informano reciprocamente senza indugio e coordinano le indagini e le misure di esecuzione; possono partecipare funzionari della Commissione e accompagnatori autorizzati.

Quando vi sia un ragionevole sospetto di infrazione diffusa, le autorità interessate avviano un’azione coordinata su base consensuale e designano un coordinatore tra esse; se non raggiungono un accordo, il coordinamento passa alla Commissione (art. 17). Per le infrazioni diffuse aventi dimensione unionale, è la Commissione a notificare il sospetto e a coordinare l’azione, con obbligo per le autorità interessate di effettuare indagini entro un mese dalla notifica.

È possibile rifiutare la partecipazione all’azione coordinata solo in presenza di motivi tassativi, come procedimenti già avviati, decisioni amministrative già adottate, impatto trascurabile nello Stato membro, assenza di infrazione nel territorio nazionale o completo adempimento di impegni già accettati (art. 18).

Le indagini devono essere condotte in modo efficace, efficiente e coordinato, possibilmente simultaneo; ove opportuno, i risultati sono sintetizzati in una posizione comune, trasmessa all’operatore, che deve poter essere ascoltato (art. 19). Le autorità possono poi invitare l’operatore a proporre impegni per porre fine all’infrazione o offrire rimedi ai consumatori; se gli impegni sono sufficienti, vengono accettati e assoggettati a un termine di attuazione (art. 20). In difetto, o quando gli impegni non bastano, le autorità adottano misure di esecuzione coordinate, anche simultaneamente, e possono imporre sanzioni (art. 21).

L’azione coordinata si chiude quando l’infrazione è cessata o vietata in tutti gli Stati membri interessati, oppure quando si accerta che non è stata commessa; la chiusura è comunicata alla Commissione e alle autorità interessate (art. 22).

Comunicazioni, segnalazioni e indagini a tappeto

Il regolamento rafforza lo scambio di informazioni attraverso le segnalazioni (art. 26): le autorità competenti devono comunicare alla Commissione, alle altre autorità e agli uffici unici di collegamento ogni ragionevole sospetto di infrazione che possa incidere su consumatori di altri Stati membri; la Commissione opera in senso analogo per i sospetti di infrazione già verificatasi.

Il sistema delle segnalazioni esterne consente a organismi designati, centri europei dei consumatori, organizzazioni e associazioni dei consumatori e, se del caso, associazioni degli operatori, di segnalare sospette infrazioni e trasmettere le informazioni disponibili; la Commissione può estendere questa facoltà ad associazioni rappresentative a livello UE (art. 27). Le autorità non hanno l’obbligo di agire in risposta alla segnalazione esterna, ma i segnalanti devono fornire dati esatti, aggiornati e accurati.

Le indagini a tappeto sono confermate come strumento centrale di controllo coordinato e simultaneo dei mercati, online e offline, quando tendenze di mercato, reclami o altre indicazioni facciano sospettare violazioni diffuse (art. 29). Gli Stati membri devono inoltre informarsi reciprocamente e informare la Commissione sulle attività di formazione, raccolta e scambio di dati sui reclami, reti di funzionari, strumenti informativi e metodologie di applicazione; possono anche organizzare tali attività congiuntamente (art. 30).

Banca dati elettronica, riservatezza e conservazione

La Commissione istituisce una banca dati elettronica per tutte le comunicazioni tra autorità competenti, uffici unici di collegamento e Commissione (art. 35). Le informazioni sono archiviate ed elaborate nella banca dati, ma i soggetti che effettuano segnalazioni esterne non vi hanno accesso. Se una segnalazione si rivela infondata, essa viene revocata e i dati sono rimossi.

I dati relativi a un’infrazione non possono essere conservati oltre cinque anni dalla cessazione dell’infrazione, dalla chiusura dell’azione coordinata o dall’inserimento delle informazioni negli altri casi. Le informazioni sono coperte da riservatezza e segreto professionale e commerciale e possono essere divulgate solo nei limiti necessari a dimostrare o far cessare/vietare l’infrazione (art. 33).

Rapporti con altri atti, cooperazione internazionale e tutele finali

Il regolamento non pregiudica gli altri sistemi settoriali di cooperazione né il diritto di agire individualmente o collettivamente per il risarcimento, che resta disciplinato dal diritto nazionale (artt. 45-46 considerando; art. 2). Prevede inoltre cooperazione internazionale con paesi terzi e organizzazioni internazionali, anche tramite accordi di assistenza reciproca e scambio di informazioni riservate, nel rispetto della disciplina sulla protezione dei dati (art. 32).

Sono espressamente fatte salve le norme linguistiche del regolamento n. 1 del Consiglio, le competenze degli organismi di regolazione settoriali e il ruolo dell’Autorità bancaria europea per i settori coperti dalle direttive 2014/17/UE e 2014/92/UE; per tali direttive il capo III non si applica alle infrazioni intra-UE (considerando 49-50 e art. 2, par. 10).

Entrata in vigore, applicazione e abrogazione

Il regolamento è entrato in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e si applica dal 17 gennaio 2020 (art. 42). Da tale data è abrogato il regolamento (CE) n. 2006/2004 (art. 41). La Commissione deve presentare una relazione sull’applicazione entro il 17 gennaio 2023, con valutazione dell’efficacia del sistema e, se del caso, proposta legislativa (art. 40).