Corte di giustizia, Sentenza C-29/22

Competenza del giudice dell’Unione su un ricorso risarcitorio relativo a Eulex Kosovo

La pronuncia riguarda due impugnazioni proposte da KS e KD, da un lato, e dalla Commissione europea, dall’altro, contro l’ordinanza con cui il Tribunale aveva respinto per manifesta incompetenza un ricorso per responsabilità extracontrattuale fondato su atti e omissioni del Consiglio, della Commissione e del SEAE nell’ambito dell’attuazione dell’azione comune 2008/124/PESC, relativa alla missione Eulex Kosovo.

Contesto normativo e istituzionale

L’azione comune 2008/124 istituisce la missione Eulex Kosovo e ne definisce mandato e compiti. In particolare, l’articolo 2 attribuisce alla missione un ruolo di assistenza alle istituzioni kosovare nello sviluppo di un sistema giudiziario e di forze di polizia indipendenti e multietniche; l’articolo 3 prevede, tra l’altro, l’obbligo di far sì che i crimini gravi siano adeguatamente investigati, perseguiti, giudicati e puniti, nonché di assicurare il rispetto dei diritti umani.

L’articolo 12 attribuisce al Comitato politico e di sicurezza il controllo politico e la direzione strategica della missione, sotto la responsabilità del Consiglio. L’azione comune è stata poi modificata, tra l’altro, dalla decisione 2014/349/PESC, che ha inserito l’articolo 15 bis sulla capacità della missione di stipulare contratti, assumere personale e stare in giudizio, e dalla decisione 2018/856, che ha riformulato il mandato riducendo le funzioni esecutive residue.

Fatti principali

KS e KD avevano presentato denunce alla commissione di controllo del rispetto dei diritti umani istituita nell’ambito della missione, lamentando l’assenza di indagini adeguate sulla scomparsa, sulla tortura e sull’assassinio dei loro familiari avvenuti nel 1999 a Pristina. La commissione aveva riconosciuto violazioni della CEDU e formulato raccomandazioni al capo missione, ma secondo le interessate tali raccomandazioni non erano state attuate in modo adeguato.

Dopo ulteriori comunicazioni con il Consiglio e il SEAE, KS e KD avevano quindi proposto un ricorso dinanzi al Tribunale per ottenere il risarcimento dei danni asseritamente subiti per violazione della CEDU e della Carta, sostenendo anche la carenza di mezzi, di personale, di garanzie procedurali e di misure correttive efficaci.

Ordinanza del Tribunale

Il Tribunale aveva dichiarato il ricorso manifestamente incompetente, ritenendo che le censure riguardassero questioni politiche o strategiche inerenti alla definizione e all’attuazione della PESC. Aveva inoltre considerato che l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e l’articolo 275 TFUE escludessero la competenza del giudice dell’Unione, salvo le eccezioni non pertinenti nel caso di specie (misure restrittive e controllo dell’articolo 40 TUE).

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte ha affrontato, in primo luogo, la corretta interpretazione dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 275 TFUE, alla luce della giurisprudenza precedente e dei diritti fondamentali invocati dalle ricorrenti. In secondo luogo, ha verificato se il Tribunale avesse correttamente applicato la linea giurisprudenziale su Elitaliana, H/Consiglio, CSUE/KF e Bank Refah Kargaran. Infine, ha valutato il vizio di motivazione dedotto da KS e KD e la domanda della Commissione di riconoscere una competenza esclusiva del giudice dell’Unione.

Ragionamento della Corte: criterio di delimitazione della competenza in materia PESC

La Corte ribadisce che l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e l’articolo 275, primo comma, TFUE costituiscono una deroga alla competenza generale del giudice dell’Unione e devono quindi essere interpretati restrittivamente. Tuttavia, la PESC è soggetta a norme e procedure specifiche, e la competenza della Corte resta esclusa per gli atti e le omissioni direttamente connessi alla conduzione, alla definizione o all’attuazione di tale politica, in particolare alla determinazione degli interessi strategici dell’Unione e degli orientamenti generali della PESC/PSDC.

La Corte precisa che la sola circostanza che un ricorso faccia valere violazioni di diritti fondamentali non è sufficiente, di per sé, a fondare la competenza del giudice dell’Unione. Né l’articolo 47 della Carta, né gli articoli 6 e 13 CEDU, né il principio di Stato di diritto possono ampliare le competenze attribuite dai Trattati. La Corte richiama inoltre il Protocollo n. 8 sull’adesione dell’Unione alla CEDU, che vieta che tale adesione incida sulle competenze dell’Unione o delle sue istituzioni.

Applicazione al caso concreto

La Corte distingue analiticamente le diverse censure di KS e KD:

• per la presunta mancanza di risorse necessarie, conferma l’incompetenza del giudice dell’Unione, poiché la determinazione dei mezzi assegnati alla missione si ricollega direttamente alle scelte politiche o strategiche della PESC;
• per la presunta mancanza di personale adeguato, invece, ritiene che si tratti di atti di gestione quotidiana e di esecuzione del mandato, non direttamente connessi alle scelte politiche o strategiche. Su questo punto il Tribunale ha quindi commesso un errore di diritto;
• per la mancanza di disposizioni sul gratuito patrocinio e per l’assenza di poteri esecutivi della commissione di controllo o di rimedi contro le violazioni accertate, la Corte considera che si tratti di aspetti puramente procedurali o di gestione amministrativa, non direttamente collegati alla PESC. Anche su tali punti l’incompetenza dichiarata dal Tribunale è erronea;
• per la mancata adozione di misure correttive e per l’asserito abuso di potere nel trattamento delle singole vicende di KS e KD, la Corte osserva che si tratta di omissioni e atti relativi a situazioni individuali, non direttamente riconducibili alle scelte politiche o strategiche della missione;
• per la revoca del mandato esecutivo della missione mediante la decisione 2018/856, la Corte conferma invece l’incompetenza, perché si tratta di una decisione direttamente collegata alle scelte strategiche PESC.

Rapporto con la giurisprudenza precedente

La Corte spiega che la giurisprudenza Elitaliana, H/Consiglio e CSUE/KF dimostra che la competenza del giudice dell’Unione può sussistere quando gli atti contestati non sono direttamente legati alle scelte politiche o strategiche della PESC. Quanto a Bank Refah Kargaran, la Corte precisa che quella decisione non ha affermato una competenza generale e illimitata in materia PESC, ma si riferiva alle misure restrittive individuali, espressamente rientranti nell’eccezione prevista dai Trattati. La sentenza Carvalho è richiamata solo per ribadire che l’interpretazione conforme al diritto a una tutela effettiva non può cancellare le condizioni di competenza fissate dai Trattati.

Esito della causa e rinvio al Tribunale

La Corte annulla parzialmente l’ordinanza impugnata nei punti in cui il Tribunale ha negato la propria competenza per censure relative:

• alla mancanza di personale adeguato;
• alla mancanza di gratuito patrocinio e di poteri/mezzi di ricorso dinanzi alla commissione di controllo;
• alla mancata adozione di misure correttive;
• alle dichiarazioni del Consiglio e del SEAE del 12 ottobre 2017;
• all’omesso serio esame giuridico del caso di KD.

Respinge invece il resto delle impugnazioni, incluso il profilo relativo alla revoca del mandato esecutivo della missione e alla mancanza di risorse necessarie. La causa è rinviata al Tribunale affinché statuisca sulla ricevibilità e, se del caso, sul merito del ricorso, nonché sulla domanda di accesso all’OPLAN. Le spese sono riservate.

Principio affermato

La tutela giurisdizionale effettiva e la protezione dei diritti fondamentali non consentono di estendere la competenza del giudice dell’Unione oltre i limiti espressamente fissati dall’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dall’articolo 275 TFUE; tuttavia, in materia PESC/PSDC, il giudice dell’Unione è competente quando le censure riguardano atti di gestione o di esecuzione non direttamente collegati alle scelte politiche o strategiche, anche se avvengono nell’ambito di una missione PESC.