Sentenza n. 10985/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione ANAC deducendo: l’illegittima estensione della vigilanza a valutazioni anteriori all’instaurazione della procedura di affidamento e il conseguente straripamento di potere; la carenza assoluta di potere e lo sviamento, sostenendo che la realizzazione della diga rientrasse nell’ambito degli interventi commissariali emergenziali previsti dall’art. 9-bis del d.l. 109/2018 e che l’Autorità avesse erroneamente escluso la possibilità di ricorrere a procedure derogatorie; il difetto di contraddittorio per omessa comunicazione di avvio del procedimento al Commissario straordinario per la ricostruzione; la carenza di potere di vigilanza dell’ANAC sugli affidamenti integralmente disciplinati dalla normativa emergenziale e non dal codice dei contratti pubblici; l’illegittimo mancato accoglimento della richiesta di archiviazione dopo la cessazione delle funzioni del Commissario straordinario per la diga; la tardività della deliberazione, adottata oltre il termine di 180 giorni previsto dai regolamenti ANAC. L’ANAC ha eccepito preliminarmente la carenza di interesse, sostenendo che la deliberazione avesse natura non provvedimentale e non lesiva, perché priva di prescrizioni vincolanti o di obblighi conformativi puntuali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse, senza esaminare nel merito le censure contro la procedura di affidamento e contro l’esercizio della vigilanza. In via preliminare, il Collegio ha affermato che la vigilanza ANAC si estende anche alle procedure di affidamento svolte nell’ambito di gestioni commissariali e ai contratti esclusi dall’ambito ordinario del codice, in ragione dell’art. 213, comma 3, lett. a), del d.lgs. 50/2016, dell’art. 222, comma 3, lett. a), del d.lgs. 36/2023 e dei vincoli derivanti dal diritto dell’Unione europea. Tuttavia, la mera riconducibilità dell’attività alla vigilanza ANAC non rende automaticamente impugnabile l’atto conclusivo: occorre verificare in concreto se esso produca una lesione diretta e immediata, imponendo vincoli conformativi o obblighi specifici al soggetto vigilato. Nel caso esaminato, la deliberazione si limitava a formulare rilievi critici sulla scelta della procedura negoziata, sul mancato rinnovo dell’avviso esplorativo, sull’uso di prezziari non aggiornati, sulla nomina del collegio di esperti, sulle modifiche contrattuali e sulla validazione del progetto. L’ANAC non aveva però imposto la rimozione degli atti, non aveva diffidato il ricorrente, non aveva prescritto l’adozione di uno specifico provvedimento né aveva previsto sanzioni per l’inosservanza. L’invito a comunicare eventuali modifiche progettuali, incrementi di costo e aggiornamenti sull’avanzamento dell’opera riguardava soltanto possibili sviluppi futuri e non incideva direttamente sugli atti di gara già conclusi. La deliberazione lasciava quindi al soggetto vigilato ogni valutazione sull’eventuale adozione di iniziative correttive e non era immediatamente lesiva. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 213, comma 3, lett. a), d.lgs. 50/2016

  «vigila sui contratti pubblici, anche di interesse regionale, di lavori, servizi e forniture nei settori ordinari e nei settori speciali e sui contratti secretati o che esigono particolari misure di sicurezza [...] nonché sui contratti esclusi dall’ambito di applicazione del codice»

  La competenza di vigilanza dell’ANAC si estende anche ai contratti esclusi dall’ambito di applicazione del codice e comprende gli affidamenti effettuati nell’ambito di gestioni commissariali.

• art. 222, comma 3, lett. a), d.lgs. 36/2023

  La disposizione riproduce, nel nuovo codice dei contratti pubblici, l’ampia attribuzione di vigilanza dell’ANAC sui contratti pubblici, compresi quelli esclusi dall’ambito del codice.

• art. 83 direttiva 2014/24/UE

  Costituisce, insieme alle disposizioni corrispondenti delle direttive 2014/23/UE e 2014/25/UE, fondamento unionale della governance e del controllo indipendente sul settore dei contratti pubblici.

• art. 45 direttiva 2014/23/UE

  Concorre a fondare, sul piano unionale, l’esigenza di vigilanza sugli affidamenti pubblici.

• art. 99 direttiva 2014/25/UE

  Concorre a fondare, sul piano unionale, l’esigenza di vigilanza sugli affidamenti nei settori speciali.

• art. 1, comma 5, d.l. 109/2018

  Le deroghe previste dalla normativa emergenziale restano soggette al rispetto dei principi generali dell’ordinamento e dei vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

• art. 25 d.lgs. 1/2018

  Le procedure derogatorie in materia emergenziale non escludono il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

• art. 12, comma 1, lett. b), regolamento ANAC approvato con delibera n. 803/2018

  «accertamento di atti illegittimi o irregolari della procedura di gara o dell’esecuzione del contratto, eventualmente accompagnato da raccomandazioni»

  Le raccomandazioni costituiscono una misura accessoria ed eventuale rispetto all’accertamento delle irregolarità.

• art. 22 regolamento ANAC approvato con delibera n. 803/2018

  L’eventuale obbligo di riscontro e la possibile attivazione di un procedimento sanzionatorio dipendono dalla scelta dell’ANAC di formulare una raccomandazione nei termini previsti dal regolamento.

• art. 24 Cost.

  La tutela giurisdizionale deve essere assicurata contro gli atti di vigilanza che, per contenuto concreto, producano vincoli conformativi puntuali e una lesione immediata.

Massime di principio

• La vigilanza dell’ANAC sui contratti pubblici si estende anche agli affidamenti effettuati da commissari straordinari e ai contratti esclusi dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici, poiché la normativa nazionale e il diritto dell’Unione europea impongono il controllo indipendente sull’intero mercato dei contratti pubblici.
• Gli atti conclusivi dell’attività di vigilanza ANAC non sono automaticamente impugnabili: la legittimazione all’impugnazione dipende dalla verifica concreta della loro lesività, che ricorre quando l’atto impone obblighi specifici, vincoli conformativi puntuali, diffide o conseguenze sanzionatorie tali da incidere direttamente e immediatamente sulla sfera giuridica del destinatario.
• La deliberazione ANAC che si limiti a comunicare rilievi e irregolarità, lasciando alla stazione appaltante la scelta discrezionale sulle eventuali iniziative da adottare e senza imporre la rimozione degli atti o l’adozione di specifiche misure, non ha natura immediatamente lesiva ed è priva di autonoma impugnabilità per carenza di interesse.
• L’invito rivolto dall’ANAC a comunicare future modifiche progettuali, incrementi di costo o aggiornamenti sull’avanzamento dell’opera, quando non sia accompagnato da prescrizioni sull’affidamento già concluso, costituisce un’attività di monitoraggio prospettico e non un vincolo conformativo immediatamente lesivo.
• La prescrittività non è un carattere immanente degli atti di vigilanza ANAC: essa deve risultare dal contenuto concreto dell’atto e, in particolare, dall’imposizione di obblighi di adeguamento o dalla previsione di conseguenze per la mancata osservanza.

Come è indicizzato