Sentenza n. 142/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa ha chiesto il risarcimento dei danni asseritamente causati dall’omessa attivazione di ANAC, già accertata con precedente sentenza passata in giudicato, per rendere utilizzabili ai fini della qualificazione SOA alcuni certificati di esecuzione lavori emessi dalla Camera dei Deputati. Secondo l’appellante, tale omissione avrebbe impedito il conseguimento della classifica VIII nella categoria OG2, determinando: il mancato incremento del valore del ramo d’azienda; la perdita di chance di partecipare e aggiudicarsi numerose gare; il danno curriculare; l’immobilizzo di mezzi, materiali e risorse umane. Con il primo motivo è stato dedotto il travisamento dei fatti e l’erronea valutazione del nesso tra omissione di ANAC e mancato conseguimento della classifica, sostenendo che le irregolarità fiscali rilevate dall’amministrazione fossero successive e non pertinenti. Con il secondo motivo è stata censurata la ritenuta carenza di prova del danno da diminuzione del valore del ramo d’azienda. Con il terzo motivo è stata contestata la mancata liquidazione del danno da perdita di chance, anche in via equitativa, in relazione a 37 gare. Con il quarto motivo è stata censurata la mancata liquidazione del danno da immobilizzo delle risorse. È stata inoltre reiterata la richiesta di consulenza tecnica o verificazione.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha riconosciuto che la precedente sentenza n. 2173 del 2021 aveva accertato l’omessa attivazione di ANAC nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza e controllo, nonché il collegamento tra le criticità dei certificati della Camera dei Deputati e il mancato riconoscimento della classifica VIII. Tuttavia, tale accertamento non integrava automaticamente la responsabilità risarcitoria né esauriva l’accertamento del nesso causale e del danno conseguenza. Secondo il criterio del più probabile che non, l’impresa avrebbe dovuto provare che, ove ANAC avesse agito correttamente, avrebbe effettivamente ottenuto la classifica VIII. Tale prova mancava, poiché l’impresa non aveva dimostrato il possesso di tutti i requisiti necessari, in particolare dei requisiti generali e della regolarità fiscale nel 2016. Le violazioni fiscali precedenti a tale anno costituivano una causa autonoma potenzialmente sufficiente a impedire il rilascio dell’attestazione, interrompendo il nesso eziologico tra omissione di ANAC e mancato conseguimento della qualifica. La dichiarazione sostitutiva resa nell’istanza SOA non costituiva prova legale del possesso dei requisiti, essendo soggetta ai controlli dell’amministrazione. Sono state inoltre respinte le singole voci di danno: il differenziale teorico tra le capacità operative delle classifiche IV-bis e VIII non dimostrava la diminuzione del valore del ramo d’azienda; il danno curriculare non era configurabile, poiché presuppone la mancata aggiudicazione e mancata esecuzione di un appalto, non la mera impossibilità di partecipare; la perdita di chance non era provata nella sua consistenza seria e concreta, non essendo dimostrate l’effettiva partecipazione alle gare, la disponibilità degli ulteriori requisiti, la capacità esecutiva e la probabilità di aggiudicazione; il danno da immobilizzo non era adeguatamente allegato e provato, né risultava che i mezzi fossero rimasti inutilizzati o fossero destinati esclusivamente ad appalti di importo elevato. Il giudice ha ribadito che nell’azione risarcitoria grava sul danneggiato la prova degli elementi costitutivi della responsabilità, senza applicazione del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento. La consulenza tecnica o la verificazione non possono supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio, potendo servire soltanto alla valutazione tecnica o alla quantificazione di un danno già provato. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 71, comma 2, d.P.R. n. 207/2010

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Attribuisce ad ANAC poteri di vigilanza e controllo in materia di qualificazione e rilascio dell’attestazione SOA, esercitabili anche su istanza motivata e documentata dell’impresa, della SOA o della stazione appaltante.

• art. 78, comma 1, d.P.R. n. 207/2010

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiede il possesso dei requisiti generali quale presupposto per il rilascio dell’attestazione SOA.

• art. 76, commi 7 e 8, d.P.R. n. 207/2010

  “Il rinnovo dell'attestazione avviene alle stesse condizioni e con le stesse modalità previste per il rilascio dell'attestazione”; “Non costituiscono rinnovo di attestazione e non producono conseguenze sulla durata di efficacia dell'attestazione le variazioni che non producono effetti diretti sulle categorie e classifiche oggetto della relativa qualificazione”

  La modifica della classifica costituisce rinnovo dell’attestazione e comporta la verifica dei requisiti alle stesse condizioni previste per il rilascio originario.

• art. 80, comma 4, d.lgs. n. 50/2016

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La regolarità fiscale costituisce requisito generale rilevante ai fini della qualificazione e deve essere posseduta e comprovata.

• art. 60, comma 3, d.P.R. n. 207/2010

  “costituisce condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria ai fini dell’affidamento di lavori pubblici”

  L’attestazione SOA dimostra i requisiti di capacità tecnica e finanziaria, ma non sostituisce la prova autonoma dei requisiti generali, come la regolarità fiscale.

• artt. 46 e 47 d.P.R. n. 445/2000

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le dichiarazioni sostitutive costituiscono uno strumento di semplificazione con efficacia probatoria provvisoria e sono soggette a verifica; non costituiscono prova legale insuperabile del loro contenuto.

• art. 71, comma 1, d.P.R. n. 445/2000

  “le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione, e in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbi sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive”

  In presenza di elementi dubbi o contestati l’amministrazione deve verificare la veridicità delle dichiarazioni sostitutive.

• art. 83 d.P.R. n. 207/2010

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il possesso della classifica SOA non esaurisce necessariamente gli ulteriori requisiti richiesti per la partecipazione alle gare di importo elevato.

• art. 1223 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Sono risarcibili i danni che siano conseguenza immediata e diretta della condotta illecita; il requisito non è soddisfatto quando la voce di danno non è causalmente collegata alla condotta o non è adeguatamente provata.

• art. 1226 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La liquidazione equitativa presuppone che l’esistenza del danno sia stata provata e non può sostituire la prova del danno o della sua imputabilità.

• art. 2697 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Nell’azione risarcitoria grava sul danneggiato la prova dei fatti costitutivi della responsabilità, del nesso causale e del danno.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il principio di non contestazione può operare rispetto a specifici fatti, ma non sostituisce la prova di fattispecie giuridiche valutative, come la perdita di chance.

• art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non si applica automaticamente all’azione risarcitoria, nella quale opera pienamente l’onere della prova.

• art. 115 c.p.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Concorre a fondare, nel giudizio risarcitorio, il principio dispositivo e l’onere della parte di provare i fatti posti a base della domanda.

Massime di principio

• L’accertamento giudiziale dell’illegittima omissione amministrativa non comporta automaticamente il riconoscimento della responsabilità risarcitoria: devono essere autonomamente provati il nesso causale, il danno-evento, il danno-conseguenza e gli ulteriori presupposti della responsabilità.
• Nel caso di omissione amministrativa, il nesso causale deve essere verificato mediante giudizio controfattuale secondo il criterio del più probabile che non: il danneggiato deve dimostrare che, se l’amministrazione avesse tenuto la condotta doverosa, l’evento lesivo non si sarebbe verificato.
• Quando il conseguimento di una qualificazione amministrativa dipende dal possesso di una pluralità di requisiti, la mancata prova anche di un requisito generale autonomo, quale la regolarità fiscale, può interrompere il nesso causale tra l’omissione dell’amministrazione e il mancato rilascio della qualificazione, se tale requisito avrebbe comunque impedito il risultato favorevole.
• Nell’azione risarcitoria il danneggiato deve provare gli elementi costitutivi della responsabilità secondo gli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c.; il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non può essere utilizzato per colmare le carenze di allegazione e prova del danno o del nesso causale.
• La perdita di chance è risarcibile soltanto se è provata una possibilità seria e concreta, o una probabilità adeguata, di conseguire il bene della vita; il mero numero delle gare, il loro valore complessivo e il numero medio dei partecipanti non dimostrano da soli la chance individuale di partecipazione e aggiudicazione.
• Il danno curriculare presuppone la mancata aggiudicazione e la mancata esecuzione di uno specifico appalto; la mera impossibilità di partecipare a gare, in assenza della prova dell’aggiudicazione e dell’esecuzione, può eventualmente rilevare come perdita di chance, ma non fonda autonomamente il danno curriculare.

Come è indicizzato