Sentenza n. 7666/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’associazione ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia riguardava un rapporto di natura concessoria e l’affidamento di un servizio pubblico di supporto scolastico ed educativo, finalizzato al contrasto della dispersione e della marginalizzazione scolastica durante l’emergenza COVID. Ha dedotto che il certificato di regolare e completa esecuzione previsto dall’art. 6 della convenzione non comportava un mero controllo contabile o quantitativo delle attività e dei costi, ma una valutazione discrezionale e qualitativa del conseguimento degli obiettivi progettuali, riservata al Ministero nell’esercizio di poteri pubblicistici. Il progetto, approvato dal Ministero nell’aprile 2020 per il periodo 2 aprile 2020-30 aprile 2021 e finanziato con € 200.000, era stato realizzato dall’associazione; l’istituto scolastico di Rieti svolgeva soltanto la funzione di tesoriere e di controllo dell’attuazione. Con provvedimento del 24 gennaio 2025 il Ministero aveva negato il certificato, condizione per il pagamento del saldo di € 140.000. L’appellante ha inoltre richiamato il precedente giudicato formatosi sull’accoglimento di un’azione avverso il silenzio, sostenendo che tale tutela presupponeva l’esistenza di un dovere di provvedere mediante un atto amministrativo.

La decisione

L’appello è accolto. Il Consiglio di Stato ritiene che l’art. 6 della convenzione distingua la verifica amministrativo-contabile dei costi e delle attività dall’attestazione ministeriale di regolare e completa esecuzione di quanto previsto nel progetto. Quest’ultima implica un apprezzamento qualitativo dell’effettiva realizzazione degli obiettivi progettuali e non una semplice rendicontazione di un contributo; è quindi una valutazione discrezionale di natura pubblicistica. La verifica si inserisce nella fase pubblica di controllo dell’attività di supporto scolastico-educativo affidata all’associazione. Anche il precedente giudizio sul silenzio, conclusosi con l’ordine di provvedere e passato in giudicato, è coerente con la natura amministrativa dell’attestazione, poiché l’azione ex art. 117 c.p.a. presuppone la mancata adozione di un provvedimento amministrativo. È dichiarata la giurisdizione amministrativa; la sentenza del TAR è annullata con rinvio al medesimo Tribunale ai sensi dell’art. 105 c.p.a., affinché decida la controversia. Le spese sono integralmente compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  Pertanto, in accoglimento dell’appello, va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. Ne consegue che la sentenza appellata va annullata con rinvio al medesimo T.a.r, ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

  Accertata la giurisdizione amministrativa, il Consiglio di Stato annulla la sentenza che l’aveva declinata e rinvia la causa al medesimo TAR.

• art. 117 c.p.a.

  La decisione del TAR, passata in giudicato, assume un rilievo non trascurabile, poiché, per giurisprudenza pacifica, il giudizio in materia di silenzio, ex art. 117 del CPA, è ammissibile solo a fronte della mancata adozione di provvedimenti amministrativi e non può essere utilizzato per stigmatizzare la mancata adozione di atti privatistici.

  L’azione contro il silenzio è ammissibile quando l’amministrazione omette di adottare un provvedimento amministrativo, non quando si lamenta l’omissione di un atto privatistico; il precedente giudizio sul silenzio è quindi coerente con la natura pubblicistica dell’attestazione controversa.

• artt. 33 e 34 Cost.

  Ne consegue che, fermo restando il diritto di enti e privati di istituire scuole private, il funzionamento del sistema d’istruzione pubblica, in quanto posto a presidio dei diritti fondamentali della persona sanciti dagli articoli 2 e 3 della Costituzione, non può essere sottratto alla sua disciplina pubblicistica e, quindi, nemmeno può essere sottratto alla tutela giurisdizionale del giudice amministrativo.

  La sentenza riconduce la verifica del progetto al contesto pubblicistico dell’istruzione e afferma che il funzionamento del sistema di istruzione pubblica, connesso alla tutela del diritto allo studio, resta soggetto alla disciplina pubblicistica e alla tutela del giudice amministrativo.

• art. 6 della convenzione

  Il testo della disposizione evidenzia con chiarezza che, accanto alla verifica meramente contabile e amministrativa, riguardante i costi sostenuti e le attività svolte, è stabilito, quale condizione per l’erogazione della somma indicata nella convenzione, l’accertamento della “regolare e completa esecuzione di tutto quanto previsto nel progetto”.

  La convenzione prevede, quale condizione per il pagamento del saldo, non soltanto un controllo contabile e amministrativo, ma anche l’accertamento della regolare e completa attuazione del progetto; tale accertamento richiede una valutazione qualitativa degli obiettivi conseguiti e ha natura pubblicistica.

Massime di principio

• Quando una convenzione per la realizzazione di un progetto di supporto scolastico subordina il saldo non solo alla verifica contabile dei costi e delle attività, ma anche all’attestazione della regolare e completa realizzazione degli obiettivi progettuali, tale attestazione comporta una valutazione qualitativa e discrezionale di natura pubblicistica, distinta dalla mera rendicontazione del contributo.
• La controversia sulla valutazione ministeriale della regolare e completa esecuzione di un progetto di supporto scolastico affidato a un soggetto privato appartiene alla giurisdizione amministrativa quando la verifica costituisce esercizio di una funzione pubblicistica di controllo sull’attuazione degli obiettivi del progetto.
• L’azione avverso il silenzio prevista dall’art. 117 c.p.a. presuppone l’omessa adozione di un provvedimento amministrativo e non è utilizzabile per contestare la mancata adozione di un atto di natura privatistica.
• La sentenza del TAR che declina la giurisdizione amministrativa, una volta accertata in appello la giurisdizione del giudice amministrativo, va annullata con rinvio al medesimo TAR ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

Come è indicizzato