Circolare numero 114 del 17-5-1990

Nuovo processo penale e indicazioni operative per l'Istituto

La circolare fornisce un inquadramento sistematico del nuovo processo penale introdotto dal D.P.R. n. 447 del 22 settembre 1988, con le norme di attuazione del D.Lgs. n. 271 del 28 luglio 1989, nonché del procedimento penale minorile di cui al D.P.R. n. 448 del 22 settembre 1988 e ai relativi decreti attuativi. L'obiettivo è tradurre le innovazioni del modello accusatorio in istruzioni operative per le Sedi, con particolare riguardo a denunce, querela, tutela della persona offesa e costituzione di parte civile.

Principi generali del nuovo rito penale

Il nuovo codice, entrato in vigore il 24 ottobre 1989, è costruito sul modello accusatorio. La ricerca della verità non è più affidata a un giudice istruttore, ma deriva dalla dialettica tra accusa e difesa. In tale assetto:

• scompare il giudice istruttore e con esso l'istruttoria;
• il Pubblico Ministero è titolare esclusivo dell'azione penale e svolge funzioni investigative;
• il P.M., nella fase delle indagini, raccoglie gli elementi necessari per esercitare l'azione penale e, nel dibattimento, sostiene l'accusa in posizione di parità con il difensore;
• la polizia giudiziaria opera su impulso del P.M. e deve trasmettere l'esito delle indagini entro 48 ore.

Il P.M., quale parte pubblica, deve raccogliere anche elementi favorevoli all'imputato e contrari alla tesi accusatoria.

Il Giudice per le indagini preliminari e l'udienza preliminare

La figura centrale nella fase predibattimentale è il Giudice per le indagini preliminari, che provvede sulle richieste del P.M., delle parti private e della persona offesa, esercitando una funzione di controllo sull'operato del P.M. e sul rispetto dell'obbligo di esercizio dell'azione penale. Tra i suoi compiti rientra anche l'incidente probatorio, che consente l'acquisizione anticipata di mezzi di prova da utilizzare nel dibattimento.

L'esercizio ordinario dell'azione penale avviene mediante richiesta di rinvio a giudizio, cui segue l'udienza preliminare. La stessa viene fissata con decreto emesso entro due giorni dalla richiesta del P.M. e comunque per una data non oltre il trentesimo giorno dal decreto.

Ruolo del giudice e struttura del dibattimento

Il giudice è soggetto centrale del processo, titolare esclusivo delle funzioni giurisdizionali e decisorie. Egli:

• mantiene una posizione di terzietà e imparzialità;
• non partecipa all'attività investigativa;
• non svolge funzioni istruttorie.

Nel dibattimento il giudice controlla l'indagine, decide sulle istanze, valuta le prove, assume le decisioni sulla libertà personale e pronuncia condanna o assoluzione. La decisione matura nel contraddittorio orale, pubblico e immediato tra le parti, in condizioni di parità, senza essere condizionata dalle prove raccolte nella fase predibattimentale.

La sentenza presenta due ulteriori novità:

• la motivazione è redatta contestualmente al dispositivo;
• il giudice deve indicare le prove valutate e le ragioni per cui ha disatteso quelle contrarie.

Scompare inoltre la formula assolutoria per insufficienza di prove.

Procedimenti speciali e forme alternative di definizione del processo

Il P.M., l'accusato e il giudice possono definire anticipatamente il processo attraverso procedimenti speciali volti a evitare il dibattimento. La circolare richiama:

• il giudizio abbreviato;
• l'applicazione della pena su richiesta delle parti, comunemente detta patteggiamento;
• il decreto di condanna.

Sono menzionati anche il giudizio direttissimo e il giudizio immediato. Tali strumenti hanno finalità deflattiva e si presume che vi ricorrano, soprattutto, imputati consapevoli della propria colpevolezza e con prove a carico consistenti. La circolare segnala che sin dalle prime fasi applicative sono già emerse questioni di legittimità costituzionale.

Organizzazione del procedimento davanti al Pretore

Il procedimento davanti al Pretore risente della nuova organizzazione dell'Ufficio, articolata in:

• Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale;
• Giudice per le indagini preliminari presso la Pretura;
• Pretore, limitato alla funzione di giudice del dibattimento.

La competenza per materia è stata estesa ai reati puniti con pena detentiva fino a quattro anni, oltre ai reati elencati nell'art. 7 c.p.p., tra cui la truffa aggravata ai danni dello Stato o di altro ente pubblico, l'omicidio colposo, la ricettazione e la violenza o minaccia a pubblico ufficiale.

Regime transitorio

I processi già pendenti all'entrata in vigore del nuovo codice, se si trovano in dibattimento o in avanzata fase istruttoria, proseguono con il vecchio rito. Se il giudice istruttore non definisce l'istruttoria entro il termine massimo di un anno, deve essere avviata la procedura per la definizione immediata con proscioglimento o rinvio a giudizio.

La circolare evidenzia che le profonde modifiche impongono un aggiornamento dei criteri operativi e preannuncia ulteriori indicazioni in relazione a possibili modifiche legislative future e agli sviluppi giurisprudenziali.

Obbligo di denuncia e contenuto dell'atto

Ai sensi dell'art. 331 c.p.p., i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio che, nell'esercizio delle loro funzioni, apprendano notizia di un reato perseguibile d'ufficio, devono farne denuncia scritta. Per tali soggetti l'obbligo sorge solo se la notizia è acquisita nello svolgimento delle funzioni; per la polizia giudiziaria, invece, l'obbligo è generale.

La circolare precisa che i dipendenti dell'Istituto non essendo ufficiali o agenti di polizia giudiziaria sono tenuti alla denuncia solo se vengono a conoscenza del reato nell'esercizio delle proprie funzioni. L'obbligo si considera adempiuto quando il dipendente abbia riferito per iscritto il fatto a un superiore tenuto alla denuncia.

La denuncia deve:

• essere predisposta e sottoscritta, di norma, da un Dirigente;
• essere presentata o spedita per raccomandata al Procuratore della Repubblica competente o a un ufficiale di polizia giudiziaria;
• contenere l'esposizione degli elementi essenziali del fatto;
• indicare il giorno in cui la notizia è stata acquisita;
• indicare le fonti di prova già note;
• riportare, se possibile, le generalità, il domicilio e gli altri elementi identificativi della persona cui il fatto è attribuito, della persona offesa e dei possibili testimoni;
• contenere la richiesta di essere informati sull'eventuale archiviazione ai sensi dell'art. 408 c.p.p.

L'esposto anonimo non genera obbligo di denuncia, salvo che da successivi accertamenti emergano fatti penalmente rilevanti.

Denunce relative a fatti commessi da dipendenti

Per i fatti commessi da personale dipendente la competenza è del Direttore Generale, cui va trasmessa una relazione circostanziata per consentire la formulazione della denuncia con tutti gli elementi richiesti dall'art. 332 c.p.p. Se, per urgenza o opportunità, il Dirigente presenti direttamente la denuncia, deve contestualmente informare per iscritto la Direzione Generale - Servizio Personale e Avvocatura Centrale.

Denunce per i reati di cui alla legge 689/1981 e alla legge 638/1983

Le denunce per i delitti previsti dall'art. 37 della legge n. 689 del 29 novembre 1981 e dall'art. 2 della legge n. 638 dell'11 novembre 1983 devono essere presentate o trasmesse al Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale e non devono essere segnalate alla Direzione Generale.

La circolare sottolinea che la responsabilità penale è personale, sicché la denuncia deve essere rivolta a una persona fisica e non alla società o alla ditta in quanto tale. Occorre indicare anche la qualifica del responsabile, intesa come:

• titolare, se si tratta di ditta individuale;
• legale rappresentante, se si tratta di società, ad esempio presidente, amministratore delegato o socio accomandatario.

Per i reati di cui all'art. 2 della legge 638/1983, la denuncia deve riportare chiaramente:

• retribuzioni corrisposte;
• ritenute operate e non versate;
• somme eventualmente anticipate dal datore di lavoro;
• importo complessivo dovuto per contributi, con indicazione dei relativi periodi.

La circolare ricorda inoltre che, in base all'art. 1 della legge 389/1989, le trattenute operate non possono essere conguagliate con le somme anticipate per prestazioni dal datore di lavoro. Alla denuncia vanno allegati gli atti significativi per la valutazione del P.M.

In linea generale non appare necessaria la costituzione di parte civile nei processi relativi agli artt. 2 e 37, poiché per il recupero può essere iniziata l'azione civile anche durante il procedimento penale. Se si valuta di costituirsi, occorre verificare che il credito non sia stato già soddisfatto nel frattempo e che non sia già stato trasmesso all'Ufficio Legale per il recupero, poiché la costituzione successiva all'inizio dell'azione civile comporta rinuncia agli atti di quest'ultima.

Persona offesa dal reato e nomina del difensore

Con il nuovo codice la persona offesa non assume la qualità di parte nel procedimento penale fino alla costituzione di parte civile, che è possibile solo dalla formulazione dell'accusa. Tuttavia, dalla ricezione dell'informazione di garanzia può nominare un difensore per esercitare una serie di prerogative processuali, tra cui:

• presentare memorie;
• indicare elementi di prova;
• partecipare agli atti garantiti del P.M. e all'incidente probatorio;
• ottenere informazione sull'archiviazione;
• proporre opposizione alla richiesta di archiviazione e chiedere la prosecuzione delle indagini;
• chiedere al P.M. di proporre impugnazione avverso la sentenza di proscioglimento.

La persona offesa non può invece assistere all'interrogatorio dell'indagato da parte del P.M., poiché ciò non è previsto dall'art. 364 c.p.p.

Per l'Istituto, quando esso sia danneggiato dal reato, la circolare ritiene utile la nomina di un difensore sin da questa fase, per esercitare poteri di impulso, partecipazione e controllo. La nomina è effettuata dal Presidente tramite richiesta all'Avvocatura Centrale; nei casi urgenti può essere compiuta dal Dirigente della Sede, con atto autenticato dal difensore. È raccomandato inserire nella nomina la richiesta di essere avvisati sull'eventuale archiviazione ai sensi dell'art. 408, n. 2 c.p.p.

Costituzione di parte civile

La costituzione di parte civile è ammessa solo nel processo, ossia dal momento della formulazione dell'accusa, e non durante le indagini preliminari né nell'incidente probatorio. Per i giudizi di competenza del Tribunale, la facoltà può essere esercitata dalla notifica del decreto di fissazione dell'udienza preliminare; per i procedimenti davanti al Pretore, dall'udienza innanzi al Pretore. Successivamente, la costituzione è possibile fino al compimento delle formalità di cui all'art. 484, comma 1, c.p.p.

La circolare richiama l'art. 75 c.p.p. sui rapporti tra azione civile e penale. In particolare:

• il giudizio civile non è sospeso per il solo fatto della pendenza del processo penale;
• se la parte civile si costituisce dopo l'inizio dell'azione civile, si verifica rinuncia agli atti di quest'ultima;
• il giudizio civile viene invece sospeso se l'azione civile è proposta dopo la costituzione di parte civile nel penale o dopo la sentenza penale di primo grado;
• se il ricorso all'azione civile dipende da una scelta necessitata dal processo penale, come nel caso di patteggiamento, la sospensione non opera.

La sentenza di assoluzione nel giudizio abbreviato ha efficacia di giudicato anche nei confronti della parte civile, salvo che questa abbia espresso la volontà di non partecipare al rito. Se la costituzione avviene dopo l'ordinanza del G.I.P. che ammette il giudizio abbreviato, essa equivale ad accettazione del rito. Se la parte civile non ha accettato il giudizio abbreviato, può agire in sede civile.

In caso di patteggiamento il giudice non decide sulla domanda della parte civile, che conserva quindi la possibilità di agire in via civile.

Modalità di costituzione e sequestro conservativo

Per chiedere il sequestro conservativo dei beni dell'imputato, a garanzia delle obbligazioni civili derivanti dal reato o per beneficiare del sequestro richiesto dal P.M., è necessario che l'Istituto sia già costituito parte civile ai sensi dell'art. 316, commi 2 e 3, c.p.p.

La costituzione richiede il rilascio di mandato speciale da parte del Presidente, su richiesta all'Avvocatura Centrale, con indicazione di tutti i dati utili e del legale incaricato. In via eccezionale, quando vi sia il rischio che la procura del Presidente non arrivi in tempo, può essere utilizzata la procura sottoscritta dal Dirigente della Sede ai sensi dell'art. 122 c.p.p.; la procura può essere apposta in calce alla dichiarazione di costituzione e la sottoscrizione del Dirigente è autenticata dal difensore.

La circolare precisa che:

• la parte civile sta in giudizio con un solo difensore, come la persona offesa;
• il difensore può designare un sostituto;
• la nomina di ulteriori difensori è inefficace finché non si revocano le nomine eccedenti.

La dichiarazione di costituzione deve contenere le generalità complete del legale rappresentante e dell'imputato, le ragioni della domanda e la sottoscrizione del difensore. Se depositata in Cancelleria, deve essere notificata a imputato e P.M.; l'originale, con attestazione delle notifiche, va poi depositato in Cancelleria.

Se la costituzione non avviene in udienza preliminare, la circolare raccomanda di provvedere almeno otto giorni prima del dibattimento, per non precludersi la possibilità di indicare testimoni, periti e consulenti di parte e per poter accedere per tempo agli atti del fascicolo del P.M.

La valutazione sull'opportunità della costituzione spetta ai legali delle Sedi; nei processi a carico del personale dipendente per reati commessi ai danni dell'Istituto, la valutazione e la difesa sono attribuite all'Avvocatura Centrale.

La circolare sottolinea inoltre che la parte civile può impugnare la sentenza con il medesimo mezzo del P.M. e che, in discussione finale, le conclusioni devono indicare specificamente l'ammontare del danno richiesto, senza rinvio a separata sede.

Procedimenti transitori e validità degli atti già compiuti

Nei procedimenti soggetti alla disciplina transitoria, la costituzione di parte civile già avvenuta rimane valida nei processi che proseguono con il vecchio rito. Nei procedimenti iniziati prima del 24 ottobre 1989 ma regrediti alla fase delle indagini preliminari e proseguiti con il nuovo rito, si consiglia invece di rinnovare la costituzione, poiché nelle indagini preliminari la parte civile conserva soltanto i diritti della persona offesa, ai sensi dell'art. 244 delle norme transitorie.

Anche nei processi che proseguono con il vecchio rito possono essere chiesti giudizio abbreviato e patteggiamento, con le conseguenze già richiamate per la parte civile.

Indipendentemente dal procedimento penale, si raccomanda di provvedere all'interruzione dei termini di prescrizione nelle forme dovute e, se necessario, di avviare le azioni di recupero in sede civile, per tutelare i diritti patrimoniali dell'Istituto.

Reati perseguibili a querela

Per i reati perseguibili a querela non vengono segnalate novità sostanziali. Poiché il diritto di querela si esercita entro tre mesi dal fatto o dalla sua conoscenza, la segnalazione all'Avvocatura Centrale - Settore Penale - deve essere tempestiva, così da ottenere il mandato speciale a favore del Dirigente che proporrà la querela.

Per la sottrazione o distruzione di beni sottoposti a pignoramento in seguito ad azione esecutiva, la Sede deve sporgere querela quando l'Istituto abbia subito danno e ai fini della procedibilità dell'azione penale. Alla segnalazione all'Avvocatura Centrale devono essere comunicati:

• le generalità del Dirigente da incaricare;
• le generalità del proprietario delle cose pignorate;
• le generalità del custode;
• la data in cui la Sede è venuta a conoscenza del fatto.

La querela può essere accompagnata dalla nomina del difensore dell'Istituto quale persona offesa, con autentica della firma del querelante da parte del difensore. È opportuno inserire la riserva di costituzione di parte civile. La dichiarazione di querela va presentata per iscritto al Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale o inviata per raccomandata.

Comunicazioni all'Avvocatura Centrale

Devono essere trasmessi tempestivamente all'Avvocatura Centrale tutti i ricorsi per Cassazione proposti da qualunque parte nei processi in cui l'Istituto sia costituito parte civile, insieme a copia della sentenza impugnata, degli atti significativi e dei motivi di ricorso.

Le Sedi devono inoltre comunicare all'Avvocatura Centrale soltanto le denunce relative a fatti di particolare rilevanza e le decisioni delle magistrature locali che presentino novità, questioni di principio o motivazioni di interesse.

Allegati e schemi operativi

La circolare chiude richiamando l'allegazione di schemi per gli atti più ricorrenti in materia penale, tra cui:

• schema di denuncia ex artt. 331, 332 e 333 c.p.p.;
• schema di denuncia per l'art. 2 della legge 638/1983;
• schema di nomina del difensore della persona offesa;
• schema di dichiarazione di querela;
• schema di dichiarazione di costituzione di parte civile.

Tali modelli indicano le formule essenziali, le informazioni da inserire e le modalità di deposito e notifica, costituendo un supporto pratico per l'operatività delle Sedi e per il coordinamento con l'Avvocatura Centrale.