Sentenza n. 4196/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appello è stato proposto limitatamente alla parte della sentenza di primo grado che aveva riconosciuto il diritto dell'ente appellato di accedere alle audioregistrazioni delle riunioni dell'organo collegiale del 24 luglio e dell'8 agosto 2024, nonché alla parte relativa all'accertamento della mancata ostensione integrale della documentazione e alla condanna alle spese. Il contenzioso traeva origine da un procedimento ispettivo e da reiterate istanze di accesso, inizialmente accolte solo parzialmente o differite. L'appellante ha contestato, da un lato, l'applicabilità dell'accesso alle registrazioni, sostenendo che esse erano state realizzate esclusivamente per agevolare la redazione dei verbali e che il regolamento dell'organo ne prevedeva la cancellazione dopo l'approvazione del verbale; dall'altro, ha contestato l'accertamento relativo alla mancata completa ostensione dei documenti e la regolazione delle spese, ritenuta eccessiva nonostante la novità della questione. In sede cautelare le parti avevano circoscritto il thema decidendum alla sola mancata ostensione delle registrazioni, essendo stata chiarita l'inesistenza di ulteriori documenti da esibire.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato improcedibili le censure relative alla mancata completa ostensione della documentazione, poiché il thema decidendum era stato ormai limitato alle registrazioni. Ha invece accolto le censure concernenti l'accesso alle audioregistrazioni. Pur riconoscendo l'ampia nozione di documento amministrativo prevista dall'art. 22, comma 1, lett. d), l. n. 241/1990, il Collegio ha ritenuto decisiva la funzione concretamente attribuita alle registrazioni dall'art. 18 del regolamento dell'organo collegiale: esse erano destinate esclusivamente ad agevolare la verbalizzazione e dovevano essere cancellate dopo l'approvazione del verbale. Tale disciplina evidenziava una funzione meramente ancillare rispetto al verbale e diretta anche a tutelare le opinioni e valutazioni espresse dai componenti dell'organo. Il Consiglio di Stato ha quindi esteso alle registrazioni i principi affermati per minute, appunti e brogliacci delle sedute collegiali, normalmente non accessibili perché strumenti preparatori alla formazione del documento definitivo. Ha inoltre considerato che non esiste una disposizione generale che imponga la registrazione delle sedute, sicché la disciplina dell'accessibilità deve essere ricavata dalla funzione concretamente assegnata dall'organo nella propria regolamentazione. Poiché i verbali erano stati esibiti e consentivano l'esercizio del diritto di difesa, l'accesso alle registrazioni è stato negato. È stata altresì accolta la censura sulle spese, compensate per entrambi i gradi in ragione della non univocità del quadro normativo e giurisprudenziale. La sentenza di primo grado è stata quindi parzialmente riformata, con rigetto del ricorso originario nella parte relativa alle registrazioni.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  La nozione ampia di documento amministrativo

  La nozione di documento amministrativo è ampia e può includere anche registrazioni dirette a documentare attività amministrative; tuttavia, l'accessibilità deve essere valutata in concreto in relazione alla funzione attribuita alla registrazione.

• art. 18 del regolamento per il funzionamento dell'organo collegiale

  L'organo utilizza un impianto tecnico in grado di garantire la registrazione degli interventi. La registrazione viene cancellata a seguito dell'approvazione del verbale dell'adunanza.

  La registrazione ha funzione meramente ancillare rispetto alla redazione e verifica del verbale e, in quanto destinata alla cancellazione dopo l'approvazione dello stesso, non costituisce un documento autonomamente accessibile.

Massime di principio

• La riconducibilità di una registrazione alla nozione di documento amministrativo non comporta automaticamente il suo diritto di accesso: l'accessibilità deve essere valutata in concreto in rapporto alla funzione che l'amministrazione, mediante legge o propria regolamentazione, ha attribuito alla registrazione.
• Le registrazioni delle sedute di un organo collegiale non sono accessibili quando la disciplina interna dell'organo le destina esclusivamente ad agevolare la redazione o la verifica del verbale e ne prevede la cancellazione dopo l'approvazione di quest'ultimo.
• I principi di non accessibilità delle minute, degli appunti e dei brogliacci utilizzati per la redazione del verbale si applicano anche alle registrazioni delle sedute collegiali aventi la medesima funzione preparatoria e ancillare.
• In assenza di una disposizione generale che renda obbligatoria la registrazione delle sedute degli organi collegiali, la disciplina regolamentare dell'organo assume rilievo decisivo per individuare la funzione della registrazione e delimitare il perimetro dell'accesso.
• L'esibizione del verbale della seduta può soddisfare le esigenze difensive dell'interessato quando la registrazione abbia natura meramente preparatoria e strumentale alla formazione del verbale.

Come è indicizzato