Sentenza n. 233/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il PUG deducendo, in primo luogo, la violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 6 e 32 della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, nonché dei principi di proporzionalità, buona amministrazione, legalità, imparzialità e trasparenza, lamentando difetto di motivazione e di istruttoria. Ha sostenuto che i terreni avrebbero dovuto essere inclusi nel territorio urbanizzato perché dotati di infrastrutture per l'urbanizzazione, anche in ragione di un precedente piano attuativo e di opere di urbanizzazione realizzate nelle aree limitrofe. In secondo luogo, ha dedotto che i terreni costituissero lotti residui non edificati facenti parte di un piano attuativo ai sensi dell'art. 32, comma 2, lett. d), della l.r. n. 24/2017, lamentando la lesione dell'affidamento derivante dalla precedente pianificazione e dalla convenzione urbanistica. Ha inoltre sostenuto che il Comune avrebbe erroneamente ritenuto vincolata la propria attività pianificatoria, senza esercitare adeguatamente la discrezionalità urbanistica né ponderare lo stato di fatto e gli interessi coinvolti. Infine, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, 6 e 32 della l.r. n. 24/2017, in riferimento agli artt. 3, 42 e 117 Cost., assumendo che tali disposizioni, se interpretate in senso restrittivo, imponessero una generale inedificabilità per le nuove edificazioni residenziali e commerciali, con violazione del diritto di proprietà e dei principi statali in materia urbanistica.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha accertato che l'area, pur essendo stata in passato qualificata dal PSC come ambito potenzialmente urbanizzabile per nuovi insediamenti, era stata classificata dal RUE come ambito agricolo ad alta vocazione produttiva e non era mai stata inserita nella programmazione del POC né assoggettata a un piano urbanistico attuativo. Ha escluso che ricorressero i presupposti dell'art. 32, comma 2, lett. a), l.r. n. 24/2017, rilevando che i terreni erano inedificati, destinati a seminativo e privi di infrastrutture interne: la mera presenza di reti tecnologiche nelle aree limitrofe non è sufficiente a ricondurli al territorio urbanizzato. Ha escluso anche l'applicazione della lett. d), poiché il precedente piano attuativo riguardava l'insediamento limitrofo e soltanto una parte di un diverso mappale, mentre l'area oggetto di causa non era mai stata assoggettata a PUA. Ne consegue l'assenza di un legittimo affidamento su una destinazione residenziale. Il Collegio ha precisato che l'art. 32 della l.r. n. 24/2017 stabilisce criteri per delimitare il territorio urbanizzato, ma non elimina la discrezionalità pianificatoria del Comune, esercitata nel rispetto dell'obiettivo del consumo di suolo a saldo zero entro il 2050. Ha ritenuto infondate le censure di difetto di motivazione e istruttoria, reputando adeguata la motivazione fondata sulla natura agricola dell'area, sull'assenza di urbanizzazione interna e sugli obiettivi regionali di contenimento del consumo di suolo. La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata manifestamente infondata: gli artt. 5, 6 e 32 della l.r. n. 24/2017 non introducono un divieto assoluto di edificazione, ma bilanciano il diritto dominicale con la tutela dell'ambiente, della salute e del suolo, individuando i casi in cui l'interesse pubblico al contenimento del consumo di suolo prevale. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di 3.000 euro di spese a favore del Comune; le spese sono state compensate nei confronti della Regione Emilia-Romagna.

Norme richiamate

• art. 32, commi 2, 3 e 4, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Il PUG individua il perimetro del territorio urbanizzato [...]

  La disposizione fornisce criteri uniformi per distinguere il territorio urbanizzato da quello non urbanizzato. Gli spazi agricoli inedificati e privi di infrastrutture interne non rientrano nel territorio urbanizzato per la sola prossimità a zone urbanizzate; la delimitazione deve riferirsi alla situazione in essere e resta ferma la discrezionalità pianificatoria comunale.

• art. 5 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La Regione Emilia-Romagna [...] assume l'obiettivo del consumo di suolo a saldo zero da raggiungere entro il 2050.

  L'obiettivo del consumo di suolo a saldo zero orienta la pianificazione verso il riuso e la rigenerazione del territorio urbanizzato e limita le nuove edificazioni residenziali al di fuori di esso, salva la disciplina delle specifiche eccezioni previste dalla legge.

• art. 6 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  [...] la pianificazione territoriale e urbanistica può prevedere [...] un consumo del suolo complessivo entro il limite massimo del 3 per cento della superficie del territorio urbanizzato [...].

  Il limite quantitativo al consumo di suolo, insieme agli obiettivi dell'art. 5, costituisce parametro della pianificazione e non determina un generale divieto assoluto di edificazione sull'intero territorio regionale.

• art. 1, comma 2, lett. a), l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  [...] contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile [...].

  Il contenimento del consumo di suolo è collegato alla tutela dell'ambiente, alla prevenzione del dissesto idrogeologico e alle strategie di mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici, assumendo rilievo nel bilanciamento con gli interessi proprietari.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  L'opposizione dell'amministrazione ha determinato la trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in sede giurisdizionale.

• art. 3 Cost.

  Parametro invocato per la questione di legittimità costituzionale, ritenuta manifestamente infondata.

• art. 42 Cost.

  La tutela costituzionale della proprietà privata non impedisce la conformazione urbanistica del diritto dominicale per finalità di interesse pubblico, tra cui il contenimento del consumo di suolo.

• art. 117 Cost.

  Parametro costituzionale invocato con riferimento al riparto di competenze legislative; la relativa censura è stata ritenuta infondata.

Massime di principio

• La mera vicinanza di un'area agricola inedificata a zone urbanizzate e servite da reti tecnologiche non è sufficiente per includerla nel territorio urbanizzato ai sensi dell'art. 32, comma 2, della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, quando manchino infrastrutture per l'urbanizzazione interne all'area o al comparto considerato.
• La qualificazione di un'area come lotto residuo ai sensi dell'art. 32, comma 2, lett. d), della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017 richiede che essa faccia effettivamente parte di un piano urbanistico attuativo attuato o in corso di completamento; non è sufficiente che un precedente piano attuativo abbia riguardato un insediamento limitrofo o soltanto una porzione diversa dell'area.
• La precedente previsione urbanistica di una potenziale edificabilità o la classificazione dell'area come ambito per nuovi insediamenti non generano, da sole, un legittimo affidamento alla conservazione della destinazione residenziale quando l'area non sia stata inserita nella programmazione operativa né assoggettata a un piano attuativo.
• L'art. 32 della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017 detta i criteri per la delimitazione del territorio urbanizzato, ma non trasforma in attività vincolata l'esercizio della potestà pianificatoria comunale, che conserva natura discrezionale e deve essere esercitata nel rispetto dell'obiettivo del consumo di suolo a saldo zero.
• Le disposizioni regionali sul contenimento del consumo di suolo non introducono un divieto assoluto di edificazione sull'intero territorio regionale, ma realizzano un bilanciamento tra tutela della proprietà privata e interessi pubblici ambientali e territoriali, individuando i casi nei quali l'interesse al contenimento del consumo di suolo prevale.

Come è indicizzato