Cassazione Civile, Ordinanza n. 00912/2025 del 14/01/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un verbale di contestazione elevato nei confronti di un esercente del mercato di Piazza delle Erbe di Bolzano per avere esposto e posto in vendita frutta secca oltre il limite del 20% della merce totale consentito dal regolamento comunale. A seguito dell’ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa, l’impresa proponeva opposizione, respinta in primo grado e poi in appello. Nel ricorso per cassazione venivano dedotti tre motivi: 1) violazione dei principi di legalità, tassatività, determinatezza e prevedibilità della sanzione amministrativa, perché il regolamento non definirebbe i concetti di "frutta secca", "merce totale in vendita" e il criterio di calcolo della percentuale; 2) violazione dell’art. 3 L. 689/1981, sostenendosi l’assenza dell’elemento soggettivo e l’esistenza di un’ignoranza inevitabile del precetto, data l’asserita indeterminatezza della regola e la divergenza tra definizione scientifica e amministrativa di frutta secca; 3) nullità della sentenza per motivazione apparente e violazione dell’onere della prova, lamentando incertezza sul criterio di calcolo adottato per accertare il superamento della soglia e invocando una diversa lettura delle risultanze istruttorie.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che il regolamento comunale, letto in combinazione con la disciplina provinciale, integra la fonte primaria e contiene un precetto sufficientemente chiaro: la vendita di frutta fresca è la regola, mentre la frutta secca è ammessa solo entro il limite del 20% della merce totale esposta in vendita. Ha inoltre condiviso l’accertamento di merito secondo cui, sulla base degli atti e del materiale fotografico, il limite era stato superato. Ha respinto il secondo motivo, richiamando il principio per cui nell’illecito amministrativo opera una presunzione di colpa, superabile solo con la prova di avere agito senza colpa; ha escluso la buona fede perché il regolamento era comprensibile e il trasgressore era un esercente professionale stabilmente operante nel mercato. Ha dichiarato inammissibile il terzo motivo, osservando che esso mirava a una rivalutazione del merito in presenza di "doppia conforme" e non evidenziava una reale violazione del minimo costituzionale della motivazione. La Corte ha quindi confermato la sanzione e condannato il ricorrente alle spese, oltre all’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1 L. 689/1981

  Richiamato dal ricorrente per sostenere i principi di legalità e tassatività delle sanzioni amministrative; la Corte non ne ha ravvisato la violazione perché la disciplina regolamentare era ritenuta sufficientemente determinata.

• art. 25, comma 2, Cost.

  Invocato come parametro di legalità e prevedibilità della sanzione; la Corte ha ritenuto che il precetto regolamentare fosse chiaro e quindi compatibile con tali principi.

• art. 7 CEDU

  Richiamato in funzione del principio di legalità della sanzione; la Corte ha escluso il contrasto per la sufficiente determinatezza della disciplina applicata.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Evocato nel primo motivo come criterio interpretativo; la Corte ha applicato una lettura letterale e sistematica del regolamento comunale.

• art. 2, comma 1, lett. a), Regolamento di Piazza delle Erbe del Comune di Bolzano

  È la disposizione regolamentare che consente i banchi di frutta e verdura fresca e ammette la frutta secca entro il limite del 20% della merce totale in vendita.

• art. 11, comma 1, Regolamento di Piazza delle Erbe del Comune di Bolzano

  È indicato nel verbale di contestazione come norma violata, insieme all’art. 2 del regolamento.

• art. 69, comma 1, L.P. n. 12/2019

  «Al fine di preservare la tipicità storica e il particolare valore architettonico e turistico di Piazza delle Erbe, il Comune di Bolzano stabilisce, tramite apposito regolamento approvato dal Consiglio comunale, in particolare: (…) c) le varie tipologie merceologiche, assicurando la prevalenza della merceologia storica “frutta e verdura” e l’offerta esclusiva –in alcuni posteggi – di prodotti agricoli locali di qualità garantita;»

  La Corte lo considera fonte primaria integrata dal regolamento comunale, che legittima la disciplina dei tipi di merce esponibili nel mercato storico-turistico.

• art. 3 L. 689/1981

  È interpretato nel senso che per l’illecito amministrativo opera una presunzione di colpa e che l’agente deve provare di aver agito senza colpa; la buona fede rileva solo se vi siano elementi positivi idonei a ingenerare il convincimento della liceità della condotta e se il trasgressore abbia fatto tutto il possibile per conformarsi al precetto.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  È il parametro formale invocato per i motivi di violazione di legge; la Corte ne respinge la deduzione perché i motivi sono infondati.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato nel terzo motivo in tema di prova dell’illecito; la Corte non ravvisa una violazione, poiché la censura tendeva in realtà a ottenere una diversa valutazione delle prove.

• art. 437 c.p.c.

  Richiamato insieme all’art. 2697 c.c. dal ricorrente per contestare la prova dell’illecito; la Corte non ne accoglie la deduzione.

• art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

  Invocato per la nullità della sentenza per motivazione apparente; la Corte ritiene la censura inammissibile perché non sussiste violazione del minimo costituzionale della motivazione.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  È la norma processuale in base alla quale il ricorso è stato trattato in camera di consiglio.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  La Corte dà atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. n. 115/2002

  Richiamato come parametro per il calcolo dell’ulteriore importo dovuto a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative, una disciplina regolamentare può integrare la fonte primaria e soddisfare il principio di legalità se, letta nel suo contesto sistematico, consente di individuare con sufficiente chiarezza il comportamento vietato e il relativo limite quantitativo.
• L’indeterminatezza denunciata dalla parte non è sufficiente a escludere la responsabilità se il testo normativo, interpretato letteralmente e teleologicamente, renda comprensibile il precetto all’operatore del settore.
• Per gli illeciti amministrativi ex L. 689/1981 opera una presunzione di colpa: spetta al trasgressore dimostrare di aver agito senza colpa e la buona fede rileva solo quando esistano elementi positivi che rendano inevitabile l’errore sulla liceità della condotta.
• La buona fede non è configurabile quando il soggetto sanzionato è un operatore professionale stabilmente inserito nel settore regolato e il precetto è leggibile in modo chiaro secondo il significato letterale delle espressioni utilizzate.
• In cassazione non sono ammissibili censure che, sotto la veste di violazione di legge o motivazione apparente, mirino in realtà a ottenere una nuova valutazione del fatto e delle prove, specie in presenza di doppia conforme.
• Quando il giudice di merito ha fondato l’accertamento su documentazione e materiale fotografico, la contestazione in sede di legittimità sulla modalità di calcolo della violazione non può tradursi in un riesame del merito se non emerge un effettivo vizio motivazionale costituzionalmente rilevante.

Come è indicizzato