Sentenza n. 2292/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato la deliberazione consiliare di acquisizione sanante, gli atti preparatori e la determinazione dirigenziale attuativa, deducendo: carenza dei presupposti dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001; difetto di motivazione rafforzata sull’attualità e prevalenza dell’interesse pubblico, sulla comparazione con gli interessi privati e sull’assenza di alternative ragionevoli; violazione delle garanzie partecipative per mancata audizione personale e omessa considerazione delle osservazioni e della perizia estimativa; violazione dell’obbligo di astensione di alcuni consiglieri; contrasto con il giudicato civile che aveva escluso l’acquisto della proprietà comunale per accessione invertita o usucapione; incompetenza dirigenziale, sostenendo che la determinazione n. 81/2026 avrebbe esercitato nuovamente il potere acquisitivo anziché limitarsi a darvi esecuzione; illegittimità degli atti di accesso e acquisizione del possesso; macroscopica incongruità dell’indennizzo, con contestazione del valore venale, dei criteri estimativi, della redditività delle aree e delle ulteriori poste patrimoniali. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione attiva, la sopravvenuta carenza di interesse per la proposizione dell’opposizione alla stima davanti al giudice ordinario e il difetto di giurisdizione amministrativa sulle questioni relative al quantum dell’indennizzo.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni comunali relative alla legittimazione e alla sopravvenuta carenza di interesse. I titoli di provenienza e la documentazione catastale erano sufficienti a dimostrare una posizione qualificata e differenziata, senza necessità della rigorosa prova dominicale propria della rivendicazione civile; inoltre, il Comune non poteva contestare in giudizio la legittimazione dei soggetti previamente individuati e coinvolti nel procedimento come proprietari, in applicazione dei canoni di buona fede e correttezza e del divieto di venire contra factum proprium. L’opposizione alla stima davanti al giudice ordinario riguardava soltanto il quantum dell’indennizzo e non implicava acquiescenza all’an dell’acquisizione né rinuncia all’impugnazione amministrativa. Nel merito, il Collegio ha ritenuto rispettata la competenza consiliare: la scelta discrezionale di acquisire ai sensi dell’art. 42-bis spettava al Consiglio comunale, mentre la determinazione dirigenziale successiva aveva natura meramente attuativa ed esecutiva, anche nella parte relativa all’individuazione delle aree e alla quantificazione delle somme. La motivazione dell’acquisizione è stata ritenuta sufficiente, poiché, letta insieme agli atti istruttori richiamati, dava conto della protratta destinazione pubblica delle aree, della presenza di opere e servizi stabilmente destinati alla collettività, dell’attualità dell’interesse pubblico, della comparazione con l’interesse proprietario e dell’impraticabilità o non ragionevolezza della restituzione. Il sindacato giudiziale non poteva sostituire la valutazione discrezionale del Comune in assenza di manifesta illogicità, travisamento, contraddittorietà o difetto di istruttoria. Le garanzie partecipative sono state ritenute rispettate, essendo state comunicate l’avvio del procedimento e consentito il deposito di osservazioni e perizia; la mancata audizione personale non comportava illegittimità, non essendo stata dimostrata la possibile decisività di elementi ulteriori rispetto a quelli già presentati per iscritto, con applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Il mancato deposito di ulteriori atti storici non determinava automaticamente l’accoglimento, gravando comunque sulle ricorrenti l’onere di provare la decisività delle omissioni. La censura sull’astensione è stata respinta per assenza di prova di un interesse personale, diretto, concreto e specifico dei consiglieri. Il giudicato civile sull’accessione invertita e sull’usucapione non impediva l’esercizio autonomo del potere previsto dall’art. 42-bis, non essendo stata pronunciata una specifica statuizione restitutoria incompatibile con l’acquisizione sanante. Le censure contro la comunicazione di accesso e il verbale di acquisizione del possesso sono state dichiarate inammissibili, perché riferite ad atti meramente esecutivi e consequenziali, privi di autonoma lesività rispetto alla scelta acquisitiva. Quanto alle contestazioni sulla misura dell’indennizzo, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa, indicando il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati quindi respinti per il resto; le società sono state condannate in solido alle spese, liquidate in euro 5.047,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  eventuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, attuali, valutate comparativamente con gli interessi del proprietario, e assenza di ragionevoli alternative all’acquisizione

  La norma consente l’acquisizione non retroattiva del bene utilizzato sine titulo per scopi di interesse pubblico, previo indennizzo e provvedimento specificamente motivato sull’interesse pubblico attuale ed eccezionale, sulla comparazione degli interessi e sull’assenza di alternative ragionevoli. L’acquisizione è una misura ablativa sui generis ed extrema ratio, non una sanatoria retroattiva dell’illecito.

• art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. 267/2000

  acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione

  La scelta sostanziale di acquisizione sanante rientra nella competenza del Consiglio comunale, mentre ai dirigenti possono essere affidati gli adempimenti strettamente esecutivi e attuativi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso

  La mancata audizione personale non determina l’annullabilità quando il ricorrente non dimostri che l’audizione avrebbe potuto apportare elementi decisivi e diversi da quelli già acquisiti mediante osservazioni scritte e perizia.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I canoni di buona fede e correttezza impediscono all’amministrazione di contestare in giudizio, in termini incompatibili con la propria precedente condotta, la legittimazione del soggetto che essa stessa aveva individuato e coinvolto nel procedimento come proprietario inciso.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001, riparto di giurisdizione

  Le controversie sulla legittimità dell’atto autoritativo di acquisizione appartengono alla giurisdizione amministrativa, mentre le controversie sulla determinazione quantitativa dell’indennizzo appartengono alla giurisdizione ordinaria.

Massime di principio

• L’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 è un provvedimento ablatorio sui generis, con effetti ex nunc, che non sana retroattivamente l’illecita occupazione e può essere adottato soltanto all’esito di una rinnovata valutazione discrezionale sorretta da motivazione rafforzata sull’attualità e peculiarità dell’interesse pubblico, sulla comparazione con l’interesse del proprietario e sull’assenza di ragionevoli alternative, quale extrema ratio.
• Negli enti locali, la scelta discrezionale di procedere all’acquisizione sanante ex art. 42-bis spetta al Consiglio comunale; la dirigenza può invece adottare gli atti tecnici, liquidatori ed esecutivi necessari a dare attuazione alla decisione consiliare, senza che ciò integri un autonomo esercizio del potere acquisitivo.
• Il giudice amministrativo può sindacare la scelta acquisitiva ex art. 42-bis limitatamente alla correttezza del procedimento, alla sufficienza della motivazione rafforzata e alla presenza di manifesta illogicità, travisamento, contraddittorietà o difetto di istruttoria, senza sostituire la propria valutazione a quella discrezionale dell’amministrazione.
• La partecipazione procedimentale è soddisfatta quando il proprietario sia stato informato dell’avvio e abbia potuto presentare osservazioni e documenti; la mancata audizione personale non comporta annullamento se non è dimostrato che essa avrebbe potuto incidere concretamente sul contenuto finale del provvedimento.
• La proposizione davanti al giudice ordinario dell’opposizione alla stima dell’indennizzo non implica, di per sé, acquiescenza all’acquisizione sanante né rinuncia all’impugnazione amministrativa dell’atto, poiché la contestazione del quantum è compatibile con la contestazione dell’an e risponde al distinto riparto di giurisdizione.
• Le controversie sulla legittimità del provvedimento autoritativo di acquisizione ex art. 42-bis appartengono al giudice amministrativo, mentre quelle riguardanti esclusivamente la determinazione quantitativa dell’indennizzo spettano al giudice ordinario.

Come è indicizzato