Sentenza n. 1746/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Civis S.p.a., aggiudicataria di un appalto quadriennale per servizi di vigilanza, sicurezza, portineria e presidio degli accessi, ha chiesto l’adeguamento dei corrispettivi contrattuali in ragione dell’aumento dell’indice FOI e del costo del lavoro conseguente al rinnovo del CCNL della vigilanza privata. La stazione appaltante ha respinto la richiesta, rilevando l’assenza di una clausola revisionale nel contratto e negli atti di gara. Il diniego è stato impugnato, insieme alla successiva conferma, con richiesta di annullamento e di pagamento del compenso revisionale. Nel corso del giudizio, Il Globo Vigilanza S.r.l., divenuta cessionaria del ramo d’azienda comprendente il contratto, è intervenuta nel processo. Con ulteriori motivi aggiunti le ricorrenti hanno impugnato la proroga biennale dell’affidamento alle medesime condizioni economiche originarie. Le ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016, sostenendo che la revisione potesse essere disposta anche in assenza di clausola, entro i limiti previsti dalla norma; la disparità di trattamento rispetto agli appalti di lavori e agli appalti affidati da soggetti aggregatori; la violazione dei principi di buona fede, correttezza e conservazione dell’equilibrio contrattuale; la nullità della clausola di prezzo, con sostituzione automatica ai sensi dell’art. 1339 c.c.; l’applicabilità dell’art. 1467 c.c. e della risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta. È stata inoltre contestata la proroga, ritenuta illegittima perché disposta nonostante l’asserita insostenibilità economica dell’esecuzione e l’alterazione imprevedibile del sinallagma contrattuale. È stata prospettata anche una questione di legittimità costituzionale dell’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la domanda di annullamento della proroga, poiché la Fondazione aveva successivamente indetto una nuova gara, ritirando in autotutela la proroga, e il nuovo appalto era stato avviato. Ha tuttavia ritenuto persistente l’interesse all’accertamento dell’illegittimità della proroga ai fini risarcitori e della revisione dei prezzi per il periodo di esecuzione successivo alla scadenza originaria. Nel merito, ha respinto le domande relative alla revisione dei prezzi. Poiché il contratto era stato stipulato sotto il d.lgs. n. 50/2016, l’esecuzione era regolata dall’art. 106 di tale codice. In assenza di una clausola chiara, precisa e inequivocabile contenuta negli atti di gara o nel contratto, la stazione appaltante non era obbligata a riconoscere la revisione. Il secondo comma dell’art. 106, relativo alle modifiche contrattuali entro determinate soglie, non attribuiva all’appaltatore un diritto azionabile in giudizio in mancanza di un accordo tra le parti. I principi di buona fede e leale collaborazione non potevano imporre alla stazione appaltante obblighi difformi dal contratto. Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale previsto dal d.lgs. n. 36/2023 non era applicabile retroattivamente. È stata respinta anche la prospettata questione di legittimità costituzionale, ritenendo non irragionevole la scelta legislativa di subordinare la revisione alla previsione iniziale negli atti di gara e compatibile tale disciplina con il diritto europeo e con esigenze di contenimento della spesa pubblica. L’art. 1, comma 511, della legge n. 208/2015 non era applicabile, poiché l’appalto non risultava affidato da un soggetto aggregatore. Il TAR ha invece riconosciuto in astratto che, in presenza di uno squilibrio sopravvenuto, l’appaltatore poteva avvalersi del rimedio civilistico della risoluzione per eccessiva onerosità, eventualmente con riconduzione a equità ai sensi dell’art. 1467 c.c.; la relativa domanda, però, esulava dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ed è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione. Il ricorso è stato quindi respinto quanto alle domande di revisione e annullamento ancora esaminabili e dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione, limitatamente alle domande fondate sull’art. 1467 c.c. Le ricorrenti sono state condannate in solido alle spese, liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 106 d.lgs. n. 50/2016

  prevedeva le modifiche contrattuali purché fossero state “previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere clausole di revisione dei prezzi” e non avessero “l’effetto di alterare la natura generale del contratto o dell’accordo quadro”

  Nel regime del d.lgs. n. 50/2016, la revisione dei prezzi richiedeva, di regola, una clausola prevista negli atti di gara e nel contratto. In assenza di tale clausola, il secondo comma non attribuiva all’appaltatore un diritto alla modifica unilaterale o giudizialmente coercibile del corrispettivo, potendo la modifica intervenire soltanto mediante accordo delle parti.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  La controversia sull’an della revisione dei prezzi, concernente l’esercizio di un potere autoritativo della stazione appaltante, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 1, comma 511, legge n. 208/2015

  La disciplina speciale relativa alla revisione dei prezzi dei contratti affidati da soggetti aggregatori non si applica a un appalto non affidato da un soggetto aggregatore e presuppone comunque l’inserimento di una clausola revisionale.

• art. 1467 c.c.

  La risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta, con possibile riconduzione a equità, costituisce un rimedio civilistico astrattamente utilizzabile dall’appaltatore contro lo squilibrio sopravvenuto del sinallagma, ma la relativa domanda appartiene alla giurisdizione ordinaria e non a quella esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 1339 c.c.

  Non opera la sostituzione automatica della clausola relativa al prezzo in assenza di un obbligo legale di prevedere la revisione dei prezzi nell’appalto.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria può mantenere l’interesse all’accertamento dell’illegittimità della proroga anche dopo il suo ritiro, per il periodo in cui essa ha prodotto effetti.

• art. 60, comma 3, d.lgs. n. 36/2023

  La disciplina del nuovo Codice dei contratti pubblici sul riequilibrio contrattuale non è applicabile retroattivamente a un contratto regolato dal d.lgs. n. 50/2016.

• art. 1664 c.c.

  La disciplina speciale dell’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016 prevale, in materia di revisione dei prezzi dei contratti pubblici, sulla disciplina civilistica generale.

• art. 72, comma 1, lett. a), direttiva UE n. 24/2014

  La disciplina europea ammette modifiche contrattuali predeterminate negli atti di gara, evitando alterazioni dell’affidamento originario e lesioni della parità di trattamento e della trasparenza.

Massime di principio

• Per i contratti pubblici di servizi stipulati sotto il d.lgs. n. 50/2016, la revisione dei prezzi non costituisce un diritto automatico dell’appaltatore se gli atti di gara e il contratto non contengono una clausola revisionale chiara, precisa e inequivocabile.
• L’art. 106, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016, pur consentendo determinate modifiche contrattuali entro le soglie normative, non attribuisce all’appaltatore una pretesa unilaterale o giudizialmente coercibile alla modifica del prezzo in assenza di accordo con la stazione appaltante.
• Nel regime del d.lgs. n. 50/2016, i principi di buona fede e leale collaborazione non possono essere utilizzati per imporre alla stazione appaltante obblighi economici non previsti dalla legge o dal contratto.
• Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale introdotto dal d.lgs. n. 36/2023 non si applica retroattivamente ai contratti stipulati e regolati dal precedente codice dei contratti pubblici.
• La domanda di revisione dei prezzi, concernente l’an dell’esercizio del potere della stazione appaltante, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; la domanda di risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta ai sensi dell’art. 1467 c.c. appartiene invece alla giurisdizione ordinaria.
• Il ritiro della proroga contrattuale determina la sopravvenuta carenza di interesse alla domanda di annullamento, ma non elimina l’interesse a far accertare l’illegittimità della proroga ai fini di una domanda risarcitoria relativa al periodo in cui essa ha prodotto effetti.

Come è indicizzato