Sentenza n. 242/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

Le società ricorrenti avevano presentato nel 2007 un’istanza per realizzare una struttura socio-sanitaria costituita da un hospice e da una foresteria. Un primo diniego comunale era stato annullato dal TAR con sentenza n. 1055/2012, confermata in appello, e una successiva sentenza di ottemperanza n. 1163/2020 aveva ordinato alle amministrazioni di riattivare e concludere il procedimento, anche mediante una conferenza di servizi. Le ricorrenti hanno sostenuto che gli atti adottati in esecuzione del giudicato fossero elusivi, poiché l’amministrazione avrebbe dovuto valutare la compatibilità urbanistica e sanitaria “ora per allora”, con riferimento al quadro del 2007-2012, anziché applicare la sopravvenuta disciplina regionale di cui alla l.r. Puglia n. 9/2017 e considerare il fabbisogno sanitario attuale. Sono stati dedotti, tra l’altro, violazione ed elusione del giudicato, eccesso di potere, difetto di istruttoria, lesione dell’affidamento maturato per il lungo tempo trascorso, disparità di trattamento e illegittimità del parere regionale negativo del 28 marzo 2022. Le ricorrenti hanno inoltre impugnato la nota regionale del maggio 2023, che indicava un fabbisogno residuo di otto posti letto ma ribadiva la necessità del nuovo iter autorizzativo, il provvedimento comunale del 29 novembre 2023, nonché il silenzio-inadempimento della Regione sulla memoria partecipativa del 17 ottobre 2023. Infine, è stato chiesto il risarcimento del danno per la mancata o inesatta esecuzione del giudicato e per il ritardo amministrativo. In rito, il TAR ha rilevato l’inammissibilità della produzione documentale depositata tre giorni prima dell’udienza, perché tardiva ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria. Ha ribadito che, dopo la sentenza parziale n. 194/2023, la controversia doveva essere esaminata come giudizio ordinario di legittimità, poiché gli atti del 2022-2023 non erano elusivi del giudicato, ma costituivano espressione di un rinnovato esercizio del potere su basi normative e fattuali sopravvenute. In applicazione del principio tempus regit actum, l’amministrazione doveva valutare la domanda secondo la disciplina vigente al momento della nuova decisione e non secondo il quadro del 2007. L’interesse delle ricorrenti non si era consolidato in un diritto acquisito alla realizzazione o all’accreditamento della struttura, essendo subordinato alla permanenza del fabbisogno sanitario e alla programmazione regionale. Il parere regionale negativo è stato ritenuto immune da macroscopici vizi di illogicità, travisamento o difetto di istruttoria: esso richiamava il parametro di un posto letto ogni 10.000 abitanti e le ricorrenti non avevano fornito prova rigorosa dell’erroneità dei dati utilizzati. La conferenza di servizi non era stata imposta dal giudicato quale procedimento sostanziale inderogabile, ma costituiva un modulo di coordinamento istruttorio; l’applicazione della l.r. n. 9/2017 era necessaria anche per rispettare la parità di trattamento e impedire un’assegnazione diretta in favore delle ricorrenti, sottratta alla procedura comparativa prevista per gli altri operatori. La successiva indicazione di un fabbisogno residuo di otto posti letto non rendeva illegittimo il diniego, poiché il fabbisogno era comunque insufficiente per il progetto e avrebbe imposto il corretto iter selettivo. Il diniego comunale, fondato sulle valutazioni regionali, non è stato ritenuto autonomamente lesivo. È stata esclusa anche la configurabilità del silenzio-inadempimento, poiché la memoria partecipativa successiva a provvedimenti di diniego aveva natura di mero sollecito o atto endoprocedimentale e non costituiva una nuova istanza idonea a far sorgere un autonomo obbligo di provvedere. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di un provvedimento illegittimo, di prova del danno emergente, della spettanza del bene della vita e di una concreta perdita di chance. Il mero decorso del tempo non era sufficiente a fondare un danno da ritardo, anche perché il fabbisogno e i tetti di spesa avrebbero reso incerto l’esito del procedimento. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e la durata ultradecennale della controversia.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  termine perentorio di quaranta giorni liberi

  Il deposito documentale effettuato a soli tre giorni dall’udienza è tardivo e il documento non può essere utilizzato ai fini della decisione; la qualificazione come sopravvenienza non vale per documenti formati mesi prima e acquisibili con ordinaria diligenza.

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  È richiamato quale base della domanda risarcitoria connessa alla mancata o inesatta esecuzione del giudicato, domanda comunque respinta per l’assenza di un provvedimento illegittimo e di prova del danno.

• l.r. Puglia n. 9/2017

  La disciplina sopravvenuta impone il nuovo procedimento di verifica della compatibilità e le procedure previste per l’autorizzazione e l’accreditamento delle strutture sanitarie; non può essere bypassata in forza del precedente giudicato.

• art. 7 l.r. Puglia n. 9/2017

  La conferenza di servizi opera come modulo di coordinamento istruttorio nell’ambito del procedimento disciplinato dalla legge regionale, senza trasformarsi in uno strumento idoneo a derogare alla disciplina sostanziale e alla necessità della verifica di compatibilità.

Massime di principio

• Il giudicato che impone all’amministrazione di riattivare e concludere un procedimento non cristallizza necessariamente il quadro normativo e fattuale originario: quando l’amministrazione esercita nuovamente il potere su sopravvenienze normative o fattuali, gli atti successivi devono essere scrutinati come nuovi provvedimenti di legittimità, salvo che risultino meramente elusivi del giudicato.
• Nel procedimento amministrativo trova applicazione il principio tempus regit actum; pertanto, una nuova decisione amministrativa deve essere adottata sulla base della disciplina vigente e dell’attuale situazione fattuale, quando il bene richiesto dipende da una programmazione dinamica e da valutazioni di interesse pubblico non suscettibili di cristallizzazione nel tempo.
• La lunga inerzia amministrativa e il precedente annullamento di un diniego non trasformano l’interesse legittimo del privato alla realizzazione o all’accreditamento di una struttura sanitaria in un diritto acquisito, se il conseguimento del bene resta subordinato alla permanenza del fabbisogno e alla programmazione regionale.
• Le valutazioni regionali sul fabbisogno sanitario costituiscono esercizio di ampia discrezionalità tecnica e programmatoria e possono essere censurate dal giudice amministrativo solo in presenza di errori manifesti, travisamento, illogicità macroscopica o carenze istruttorie dimostrate; il privato che contesti i dati deve fornire elementi probatori rigorosi.
• Il riconoscimento di un fabbisogno residuo non attribuisce al singolo operatore un diritto all’assegnazione diretta delle risorse: ove la disciplina preveda una procedura comparativa, l’amministrazione deve rispettarla per garantire parità di trattamento e concorrenza tra gli operatori.
• Una memoria partecipativa o un sollecito presentati dopo l’adozione di un provvedimento conclusivo non costituiscono, di regola, una nuova istanza idonea a far sorgere un autonomo obbligo di provvedere e non consentono di configurare il silenzio-inadempimento. Il mero ritardo non è risarcibile se non è dimostrata la spettanza del bene della vita, il nesso causale e un danno concreto, inclusa una specifica perdita di chance.

Come è indicizzato