Sentenza n. 13732/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione regionale che, sulla base dell’incidenza percentuale del proprio fatturato sulla spesa regionale per dispositivi medici, le ha imputato una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018. Ha inoltre contestato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019, l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e gli ulteriori atti presupposti. I motivi dedotti hanno riguardato: violazione delle garanzie partecipative e del giusto procedimento, difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità, sproporzione, disparità di trattamento e lesione dell’affidamento; violazione e falsa applicazione dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e degli atti ministeriali attuativi, travisamento dei presupposti, sviamento e difetto di motivazione; violazione dell’art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011; violazione della libertà di iniziativa economica, della certezza del diritto e dell’art. 1375 c.c.; violazione dei principi di correttezza, concorrenza, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità propri delle procedure di affidamento; nonché illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, in relazione agli artt. 3, 9, 23, 32, 41, 42, 53 e 117 Cost., all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e agli artt. 16, 17 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure rivolte agli atti statali e agli atti presupposti. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback, per il quadriennio 2015-2018, ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività, tutela dell’affidamento e diritto dell’Unione europea. Secondo il TAR, l’obbligo di ripiano e i relativi criteri erano conoscibili già dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti: le imprese erano consapevoli del tetto di spesa e del possibile concorso al ripiano. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di fornitura, senza modificare quantità, prezzi o risultati delle gare, e non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Quanto alla determinazione regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La Regione svolge infatti attività vincolata, tecnica e meramente ricognitiva: verifica i dati contabili, individua le imprese, applica percentuali già fissate dalla legge e quantifica matematicamente l’obbligazione. Ne deriva un rapporto obbligatorio paritario, avente a oggetto un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum, devoluto al giudice ordinario. La causa può essere riassunta dinanzi al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il payback: individua l’obbligo delle imprese, le percentuali di ripiano, il criterio proporzionale al fatturato e la procedura di individuazione delle aziende e degli importi.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha previsto che il superamento del tetto sia rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA e ha disciplinato i termini della rilevazione.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, attribuendo alle Regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato alle Regioni e previsto, nella versione originaria, la riduzione al 48% della quota dovuta dalle aziende che avessero rinunciato al contenzioso.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali

  Ha previsto una definizione agevolata degli obblighi di payback per gli anni 2015-2018 e la cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali in caso di versamento.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra in una fattispecie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato per rinviare alle motivazioni di precedenti sentenze su controversie analoghe.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, la previsione legislativa dell’obbligo di ripiano, delle percentuali a carico delle imprese e del criterio proporzionale al fatturato soddisfa la riserva di legge e non viola, di per sé, i principi di proporzionalità, irretroattività e tutela dell’affidamento, quando tali elementi erano conoscibili dalle imprese già prima della partecipazione alle gare.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai contratti di fornitura e non modifica retroattivamente né il prezzo contrattuale, né la quantità della prestazione, né l’esito della gara; esso incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa in base a un obbligo legale distinto dal rapporto contrattuale.
• Le Regioni, nell’adozione dei provvedimenti previsti dall’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento: devono limitarsi a verificare i dati contabili, individuare le aziende e applicare le percentuali e i criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali.
• La controversia relativa alla quantificazione della quota di payback in un’attività regionale meramente vincolata, tecnica e ricognitiva riguarda un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’obbligazione e appartiene alla giurisdizione ordinaria, non a quella amministrativa, anche se l’atto è denominato formalmente “provvedimento”.
• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre considerare il petitum sostanziale: quando la controversia si colloca a valle dell’esercizio del potere autoritativo e riguarda un rapporto obbligatorio paritario e il quantum dovuto, la cognizione spetta al giudice ordinario.

Come è indicizzato