Cassazione Civile, Sentenza n. 18248/2024 del 03/07/2024

Esito

La controversia

Il ricorso impugnava la sentenza della Corte d'appello de L'Aquila che aveva confermato il giudice di primo grado nel rigetto dell'impugnazione della risoluzione anticipata del rapporto di lavoro di Recchione quale Direttore dell'ATER di Chieti e nella condanna del dirigente alla restituzione di complessivi euro 404.226,76 per emolumenti ritenuti non dovuti. Il ricorrente articolava cinque motivi: (i) inammissibilità dell'impugnazione per presunta decorrenza del termine decadenziale ex art. 6 L. 604/1966 e natura automatica della risoluzione prevista dalla legge regionale (art. 24-bis L.R. n.44/1999); (ii) censura di illegittimità costituzionale dell'art. 5 L.R. n.11/2015 (conferma degli effetti della precedente legge poi dichiarata incostituzionale); (iii) contestazione della qualificazione del rapporto e della normativa applicabile (natura privata vs pubblicistica, CCNL applicabile e riconoscimento di voci retributive); (iv) dedotta validità e/o ratifica degli atti attribuitivi di emolumenti e conseguente prescrizione quinquennale; (v) contestazione di nullità degli atti e di altre questioni collegate (tra cui somme riscattate per fondi post-sisma).

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che la revoca/risoluzione dell'incarico del Direttore disposta con decreto di nomina del Commissario regionale sia un provvedimento amministrativo espressione di potestà pubblicistica e, quindi, soggetto alla giurisdizione del giudice amministrativo; l'interessato aveva l'onere di impugnare tale provvedimento innanzi al giudice amministrativo e la mancata impugnazione ne ha determinato la definitività. Perciò la successiva declaratoria di incostituzionalità della legge regionale che aveva originato il commissariamento non ha avuto effetto ripristinatorio sul rapporto ormai esaurito. Quanto agli emolumenti, la Corte ha confermato che solo le condizioni deliberate dal Consiglio di amministrazione potevano giustificare le voci retributive; i successivi aumenti non autorizzati da formale delibera risultano indebiti e suscettibili di annullamento/autotutela e di ripetizione. È stato altresì chiarito che l'azione di ripetizione dell'indebito per somme corrisposte periodicamente è soggetta a prescrizione ordinaria decennale e non quinquennale. Il ricorrente è stato condannato alle spese processuali; sono state altresì liquidate spese e compensi in favore dell'ATER, compresa la liquidazione per i due procedimenti di inibitoria.

Norme richiamate

• Legge 15 luglio 1966, n. 604

  Richiamata rispetto ai termini decadenziali per impugnare il licenziamento; la Corte ha ritenuto irrilevante la censura perché la risoluzione è stata inquadrata come provvedimento amministrativo da impugnare davanti al giudice amministrativo

• Legge regionale Abruzzo 21 luglio 1999, n. 44

  Art. 20: la determinazione del trattamento economico del Direttore è demandata al Consiglio di Amministrazione; art.24-bis (come modificato/interpretato) è fonte dell'atto di commissariamento e della previsione normativa di risoluzione anticipata dell'incarico, ma la Corte ha qualificato la portata dell'atto come provvedimento amministrativo suscettibile di impugnazione

• Legge regionale Abruzzo 28 aprile 2014, n. 25

  art. 2: "il livello remunerativo massimo omnicomprensivo annuo ... non può superare il trattamento economico annuale complessivo massimo spettante ... alla Regione Abruzzo"

  Introdusse limiti remunerativi per dirigenti/direttori ATER; la Corte ha considerato le valutazioni del Commissario sulla difformità retributiva ai sensi di tale normativa quale presupposto per le verifiche e le misure di annullamento/autotutela

• Legge regionale Abruzzo 28 maggio 2015, n. 11

  art. 5: norma transitoria che confermava tra l'altro la risoluzione anticipata del contratto del direttore e gli atti del Commissario

  La Corte ha ritenuto inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata contro questa norma per difetto di rilevanza, essendo l'atto di revoca già divenuto definitivo per mancata impugnazione

• Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165

  La Corte ha osservato che, pur essendo l'ATER ente pubblico economico, non sempre rientra nell'ambito soggettivo dell'art. 1, c.2, del d.lgs.165/2001; tuttavia la disciplina generale del rapporto dirigenziale richiede comprova formale delle determinazioni economiche

• Contratto collettivo nazionale

  CCNL CISPEL-FNDAI; CCNL CISPEL-FEDERCASA; art. 39 CCNL 21/12/2004

  Il giudice ha valutato che le voci retributive eccedenti il contratto collettivo di riferimento e non deliberate dal Consiglio erano indubitabilmente indebite; la corretta identificazione del CCNL applicabile rileva, ma non può sostituire la necessaria delibera di autorizzazione

• Legge 7 agosto 1990, n. 241

  Rilevata la possibilità di annullamento d'ufficio degli atti di nomina/revoca da parte dell'amministrazione; l'interessato doveva impugnare in via amministrativa gli atti di revoca

• Codice Civile

  artt. 1418, 1427, 1442, 2377, 2093

  Richiamate in ordine alle questioni di nullità, annullabilità e qualità dei rapporti contrattuali; la Corte ha però ritenuto inammissibili censure che in realtà seekavano una revisione di merito degli accertamenti fattuali

• Codice di procedura civile

  Richiamati nell'ambito delle doglianze procedurali e di impugnazione; alcune doglianze sono state ritenute inammissibili per travisamento dei fatti

• Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163

  Utilizzato per valutare la legittimità della corresponsione di compensi relativamente alle somme legate ad interventi post-sisma; la Corte ha ritenuto che quei compensi erano destinati all'ATER e che l'uso improprio costituiva indebito recuperabile

• Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 agosto 2009, n. 3803

  Richiamata in relazione agli stanziamenti e compensi per interventi post-sisma; la Corte ha ritenuto che i fondi stanziati dovevano essere utilizzati per finalità pubbliche e che le somme percepite indebitamente sono recuperabili

• Decreto n. 23 del 15 novembre 2010 (Commissario per la ricostruzione)

  Attribuiva l'interpretazione applicativa dei compensi: la Corte ha osservato che il compenso del 2% era riconosciuto all'ATER e che l'uso improprio dei fondi autorizzava il recupero

• Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50

  Richiamato nella disamina degli 'organismi di diritto pubblico' e della natura pubblicistica delle ATER come organismo di diritto pubblico ai fini delle attività di organizzazione

• D.P.R. 23 maggio 2002, n. 115

  Richiamato ai fini delle condizioni processuali; la Corte ha dato atto della sussistenza delle condizioni previste

Massime di principio

• La nomina e la revoca del direttore di un ente pubblico economico strumentale regionale sono atti di natura amministrativa (espressione di potestà autoritativa) e vanno impugnati dinanzi al giudice amministrativo: la mancata impugnazione rende l'atto definitivo ed esclude il rimedio in sede civile del lavoro per ripristino del rapporto.
• La dichiarazione di incostituzionalità di una legge non ha effetti restitutori automatici se, per fatti o atti successivi (es. mancata impugnazione dell'atto), il rapporto si è già esaurito o consolidato; pertanto non sempre la sentenza di incostituzionalità riapre automaticamente situazioni già definite.
• Le erogazioni retributive non autorizzate da formale delibera dell'organo competente (Consiglio di amministrazione) sono indebite e possono essere annullate in autotutela o impugnate; la loro restituzione è possibile e l'azione di ripetizione dell'indebito per somme periodiche è soggetta alla prescrizione ordinaria decennale.
• La qualificazione dell'ente come "pubblico economico" non esclude l'applicazione di regole pubblicistiche (in particolare per atti di organizzazione e nomina degli organi): va valutato caso per caso quali norme (pubbliche o private) trovino applicazione al rapporto dirigenziale.
• Il riconoscimento di voci retributive 'migliori' rispetto al CCNL richiede copertura procedurale e formale (deliberazioni/atti): il mero inserimento in cedolini o in contratti non validamente autorizzati dall'organo competente può essere inefficace nei confronti dell'ente e soggetto a recupero.