Sentenza n. 1374/2022 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, quale erede e avente causa dell'originario concessionario, ha chiesto in via principale di accertare il diritto a proseguire gratuitamente nell'occupazione dell'area cimiteriale fino a quando essa conservi la destinazione a cimitero, in base alla concessione del 1° ottobre 1960, che prevedeva una durata collegata a tale destinazione e una verifica trentennale dello stato di manutenzione. In subordine ha chiesto di accertare il diritto a una concessione temporanea di 75 anni, con decorrenza dall'entrata in vigore del nuovo regolamento e, in ulteriore subordine, dalla concessione originaria, sostenendo che il corrispettivo pagato nel 1960 dovesse coprire tale durata e che un nuovo canone potesse essere richiesto solo al successivo rinnovo. Ha dedotto l'illegittimità dell'etero-integrazione del rapporto concessorio mediante applicazione retroattiva del regolamento comunale del 2011, in violazione del principio di irretroattività di cui all'art. 11 delle preleggi; ha inoltre sostenuto che l'amministrazione non avesse adottato un provvedimento di revoca della concessione. Il Comune ha contestato il ricorso, dichiarandosi disponibile al rinnovo per 30 o 75 anni, previo accertamento della manutenzione e pagamento del canone vigente.

La decisione

Il TAR ha affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché la controversia riguarda l'interpretazione di una convenzione accessiva a una concessione di bene demaniale e non soltanto la quantificazione del canone. Nel merito ha respinto la domanda principale: è legittima la disciplina regolamentare comunale che trasforma per il futuro le concessioni cimiteriali perpetue in concessioni temporanee, anche rispetto ai rapporti preesistenti. Ha respinto anche la domanda subordinata: la durata temporanea e il nuovo canone decorrono dal primo rinnovo successivo all'entrata in vigore del regolamento, e non dalla concessione originaria né dalla data di entrata in vigore del regolamento; pertanto il rinnovo non può essere ottenuto gratuitamente sulla base del corrispettivo versato nel 1960. La disciplina non è retroattiva, perché incide sulla concessione al momento della sua scadenza e dell'eventuale rinnovo successivo al nuovo regolamento. Ricorso respinto; spese integralmente compensate per la peculiarità e la relativa novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Nel caso di specie, la controversia ha ad oggetto l’interpretazione di una convenzione accessiva ad una concessione demaniale (essendo i cimiteri e i relativi spazi beni demaniali ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 823 e 824 c.c.), e quindi involge sia la fattispecie di cui all’art. 133 lett. a) n. 2 c.p.a. sia quella di cui all’art. 133 lett. b) c.p.a.

  La controversia sull'interpretazione della convenzione accessiva alla concessione rientra nella giurisdizione esclusiva relativa alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Nel caso di specie, la controversia ha ad oggetto l’interpretazione di una convenzione accessiva ad una concessione demaniale (essendo i cimiteri e i relativi spazi beni demaniali ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 823 e 824 c.c.), e quindi involge sia la fattispecie di cui all’art. 133 lett. a) n. 2 c.p.a. sia quella di cui all’art. 133 lett. b) c.p.a.

  Le controversie sugli atti e provvedimenti relativi ai rapporti di concessione di beni pubblici ricadono nella giurisdizione esclusiva, salvo le eccezioni previste dalla legge; la controversia in esame non riguarda esclusivamente la quantificazione di canoni o corrispettivi.

• artt. 823 e 824 c.c.

  Nel caso di specie, la controversia ha ad oggetto l’interpretazione di una convenzione accessiva ad una concessione demaniale (essendo i cimiteri e i relativi spazi beni demaniali ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 823 e 824 c.c.), e quindi involge sia la fattispecie di cui all’art. 133 lett. a) n. 2 c.p.a. sia quella di cui all’art. 133 lett. b) c.p.a.

  I cimiteri e i relativi spazi sono beni demaniali comunali; la concessione dell'area cimiteriale va quindi considerata nel quadro dei rapporti concessori su beni pubblici.

• art. 11 delle preleggi

  Tale regolamentazione, che ha sostanzialmente operato una revoca generalizzata di tutte le pregresse concessioni di carattere perpetuo – ritenuta legittima dalla giurisprudenza sopra citata - non viola il principio di irretroattività della legge perché è destinata ad operare soltanto per l’avvenire, come precisato dall’art. 124 del regolamento.

  La trasformazione delle concessioni perpetue è compatibile con il principio di irretroattività se produce effetti solo al momento della scadenza e dell'eventuale rinnovo successivo all'entrata in vigore della nuova disciplina.

• art. 92, comma 1, d.P.R. 285/1990

  Con l’entrata in vigore del Regolamento di Polizia Mortuaria adottato con D.P.R. 21 ottobre 1975 n. 803, successivamente confermato - nelle parti qui in rilievo – con il D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285, si è stabilito, in particolare, che le concessioni cimiteriali “sono a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo” (ex art. 93, comma 1, del D.P.R. 803/1975 ed art. 92, comma 1, del D.P.R. 285/1990), e che “le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni”, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del D.P.R. 803/1975, “possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell'ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all'ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero” (art. 93, comma 2, primo periodo, del D.P.R. 803/1975 ed art. 92, comma 2, primo periodo, del D.P.R. 285/1990).

  La disciplina statale vigente non consente il rilascio di nuove concessioni cimiteriali perpetue e assoggetta le concessioni a tempo determinato al limite di durata previsto, ma la sentenza riconosce che la trasformazione delle concessioni perpetue pregresse deve operare senza retroattività.

• art. 92, comma 2, d.P.R. 285/1990

  Con l’entrata in vigore del Regolamento di Polizia Mortuaria adottato con D.P.R. 21 ottobre 1975 n. 803, successivamente confermato - nelle parti qui in rilievo – con il D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285, si è stabilito, in particolare, che le concessioni cimiteriali “sono a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo” (ex art. 93, comma 1, del D.P.R. 803/1975 ed art. 92, comma 1, del D.P.R. 285/1990), e che “le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni”, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del D.P.R. 803/1975, “possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell'ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all'ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero” (art. 93, comma 2, primo periodo, del D.P.R. 803/1975 ed art. 92, comma 2, primo periodo, del D.P.R. 285/1990).

  La revoca prevista dalla disposizione riguarda le concessioni a tempo determinato di durata eccedente il limite, rilasciate prima del regolamento statale, e richiede il decorso di 50 anni dall'ultima tumulazione, una grave insufficienza del cimitero e l'impossibilità di provvedere tempestivamente con ampliamento o nuovo cimitero.

Massime di principio

• Le concessioni cimiteriali perpetue, pur attribuendo al concessionario una posizione di diritto soggettivo nei rapporti interprivati, nei confronti dell'amministrazione concedente si affievoliscono in interesse legittimo quando esigenze di pubblico interesse attengano all'ordine e al buon governo del cimitero; possono quindi essere trasformate in concessioni temporanee mediante una disciplina regolamentare comunale.
• La trasformazione regolamentare delle concessioni cimiteriali perpetue pregresse non viola il principio di irretroattività se opera solo per il futuro, facendo decorrere la durata temporanea e il nuovo canone dal primo rinnovo successivo all'entrata in vigore del regolamento, senza incidere retroattivamente sul periodo già trascorso.
• La controversia sull'interpretazione di una convenzione accessiva a una concessione di area cimiteriale, quando investe la trasformazione e la durata del rapporto concessorio e non soltanto la quantificazione del canone, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Come è indicizzato