Sentenza n. 422/2023 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La componente del Nucleo interno di valutazione, nominata nel 2012, aveva impugnato la modifica regolamentare e la successiva nomina dei nuovi componenti deducendo violazione di legge ed eccesso di potere. Il TAR aveva ritenuto che, ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. 150/2009 e dell’art. 42 del d.lgs. 267/2000, la nomina spettasse al Consiglio comunale e non al Sindaco, e che fosse illegittimo collegare la permanenza in carica del Nucleo alla durata del mandato sindacale, in quanto lesivo dell’autonomia dell’organo di controllo e dell’autonomia gestionale dei dirigenti; aveva inoltre ravvisato la violazione del principio di irretroattività per l’applicazione della disciplina regolamentare a rapporti già sorti. Il Comune ha appellato sostenendo che la nomina compete al Sindaco quale organo di indirizzo politico-amministrativo, sulla base dell’art. 50 del d.lgs. 267/2000 e del criterio direttivo contenuto nell’art. 4, comma 2, lett. g), della legge 15/2009, e che la competenza consiliare è limitata agli atti fondamentali elencati dall’art. 42 del TUEL. La componente era stata reintegrata nel Nucleo dal 7 maggio 2015; il Comune ha comunque mantenuto interesse alla definizione della questione di diritto in ragione della soccombenza in primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto ammissibile l’appello nonostante la reintegrazione della ricorrente in primo grado e la cessazione della controversia sul piano fattuale: in appello, ai fini della legittimazione a impugnare, è essenziale la soccombenza, mentre l’esecuzione della sentenza non elimina necessariamente l’incertezza giuridica. Nel merito, ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso originario. Ha chiarito che il Nucleo interno di valutazione è distinto dall’OIV e che l’art. 14, comma 3, del d.lgs. 150/2009, relativo alla nomina dell’OIV, non si applica ai Nuclei, che permangono negli enti locali in ragione del mancato rinvio all’art. 14 da parte dell’art. 16 del medesimo decreto. Per i Nuclei, la competenza alla nomina spetta al Sindaco: depongono in tal senso il criterio direttivo dell’art. 4, comma 2, lett. g), della legge 15/2009, i poteri sindacali di conduzione amministrativa e nomina di dirigenti e funzionari previsti dall’art. 50 del TUEL e il carattere tassativo degli atti fondamentali consiliari indicati dall’art. 42, che non include tale nomina. Il potere sindacale non è tuttavia esercitabile ad libitum o per il mero venir meno del rapporto fiduciario: deve essere coerente con gli indirizzi consiliari, o, in mancanza, con quelli che il Consiglio potrebbe stabilire. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità interpretativa delle questioni.

Norme richiamate

• art. 14, comma 3, d.lgs. 150/2009

  Il primo corollario è quello che l’art. 14, comma 3, riguarda l’OIV, e non si applica ai nuclei di valutazione.

  La disposizione sulla nomina dell’organismo indipendente di valutazione non disciplina la nomina dei Nuclei interni di valutazione degli enti locali.

• art. 16 d.lgs. 150/2009

  il nucleo di valutazione permane per gli enti locali, in ragione del mancato rinvio all’art. 14 del successivo art. 16 del d.lgs. n. 150 del 2009.

  Il mancato rinvio all’art. 14 da parte dell’art. 16 comporta che i Nuclei interni di valutazione continuino a operare negli enti locali e restino distinti dagli OIV.

• art. 147 d.lgs. 267/2000

  Del resto, l’art. 147 del t.u.e.l. riconosce agli enti locali un margine di autonomia nell’ambito dei controlli interni.

  L’autonomia riconosciuta agli enti locali in materia di controlli interni sostiene la distinzione dei Nuclei di valutazione dagli OIV e la disciplina della loro composizione secondo la regolamentazione locale, nei limiti delle norme applicabili.

• art. 4, comma 2, lett. g), l. 15/2009

  Al di là del contesto generale di inquadramento, occorre considerare come il più significativo indice normativo enucleante la competenza del Sindaco in materia, in assenza di diverse ulteriori disposizioni, sia quello di cui all’art. 4, comma 2, lett. g), della legge 4 marzo 2009, n. 15 (recante ”delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al CNEL e alla Corte dei conti”, cui è stata data attuazione proprio con il d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150), che pone come criterio direttivo, tra gli altri, quello di «prevedere che i sindaci e i presidenti delle province nominino i componenti dei nuclei di valutazione cui è affidato il compito di effettuare la valutazione dei dirigenti, secondo i criteri e le metodologie stabiliti dagli organismi di cui alla lettera f) e che provvedano a confermare o revocare gli incarichi dirigenziali conformemente all’esito della valutazione»).

  Il criterio direttivo della legge delega costituisce il principale indice normativo a favore della competenza del Sindaco alla nomina dei componenti dei Nuclei di valutazione, in assenza di disposizioni diverse.

• art. 50, commi 1, 8 e 10, d.lgs. 267/2000

  Merita aggiungere come dall’art. 50 del più volte richiamato d.lgs. n. 267 del 2000 si evinca che il Sindaco, in quanto organo di vertice dell’ente, sia responsabile della conduzione generale dell’attività amministrativa (comma 1) e del potere di nomina dei dirigenti e funzionari (commi 8 e 10); si tratta, anche in tale prospettiva, di una disposizione che depone a favore dell’attribuzione al Sindaco del potere di nomina anche dei componenti del Nucleo interno di valutazione; ciò sempre nella considerazione che il relativo potere non può essere esercitato ad libitum (ad esempio, per il semplice venire meno del rapporto di fiducia), ma in modo congruente rispetto agli indirizzi stabiliti dal Consiglio, o, in mancanza, rispetto a quelli che potrebbero essere dallo stesso stabiliti.

  I poteri del Sindaco di conduzione generale dell’attività amministrativa e di nomina dei dirigenti e funzionari corroborano la competenza sindacale a nominare il Nucleo, ma il potere deve essere esercitato coerentemente con gli indirizzi consiliari e non in modo arbitrario o per il solo venir meno del rapporto fiduciario.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  L’assetto di sistema trova conferma nell’art. 42 dello stesso t.u.e.l. che attribuisce al Consiglio la competenza limitatamente agli atti fondamentali espressamente indicati, tra i quali non rientra la nomina dei componenti del Nucleo interno di valutazione.

  La nomina del Nucleo non appartiene alle competenze consiliari tassativamente individuate dall’art. 42 TUEL.

• art. 100 c.p.c.

  Se, dunque, nel giudizio di primo grado occorre l’interesse al ricorso, che deve essere attuale e concreto, secondo il principio generale ritraibile dall’art. 100 Cod. proc. civ. (tra le tante, Cons. Stato, IV, 9 settembre 2022, n. 7857), in appello tale requisiti si attenuano in parte e rimane essenziale la sola soccombenza.

  In appello la legittimazione a impugnare è collegata essenzialmente alla soccombenza; l’esecuzione della sentenza di primo grado non elimina di per sé l’incertezza giuridica e non fa venir meno l’interesse alla definizione della questione.

Massime di principio

• L’art. 14, comma 3, del d.lgs. 150/2009 disciplina la nomina dell’OIV e non si applica ai Nuclei interni di valutazione degli enti locali, che restano distinti dagli OIV anche sul piano strutturale e delle modalità di nomina.
• In assenza di disposizioni diverse, la nomina dei componenti del Nucleo interno di valutazione di un ente locale compete al Sindaco: depongono in tal senso il criterio direttivo dell’art. 4, comma 2, lett. g), della legge 15/2009, le attribuzioni sindacali previste dall’art. 50 TUEL e il fatto che l’art. 42 TUEL non includa tale nomina tra gli atti fondamentali riservati al Consiglio.
• Il potere del Sindaco di nominare i componenti del Nucleo interno di valutazione non è esercitabile ad libitum, né può fondarsi sul solo venir meno del rapporto fiduciario: deve essere esercitato in modo congruente con gli indirizzi stabiliti dal Consiglio comunale o, in mancanza, con quelli che il Consiglio potrebbe stabilire.
• Ai fini dell’impugnazione in appello è essenziale la soccombenza; l’esecuzione spontanea della sentenza di primo grado non elimina necessariamente l’incertezza giuridica e non esclude, da sola, l’ammissibilità dell’appello.

Come è indicizzato