Sentenza n. 14/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, relativa a diversi manufatti e opere realizzati presso un villaggio turistico: ampliamenti volumetrici e modifiche di fabbricati, locali tecnici e magazzini, piscine, una reception prefabbricata e opere accessorie. Sono stati dedotti quattro motivi. Con il primo è stata denunciata la violazione degli artt. 7 e 19 l. n. 241/1990, dell'art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001 e del contraddittorio procedimentale, per omessa comunicazione di avvio. Con il secondo è stata sostenuta la violazione dell'art. 19, comma 3, l. n. 241/1990 e dell'art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001, assumendo che il Comune avrebbe dovuto invitare la proprietaria a regolarizzare o sanare le difformità prima di ordinare la demolizione. Con il terzo sono stati dedotti difetto di istruttoria, difetto di motivazione e insussistenza dei presupposti, contestando analiticamente la qualificazione abusiva dei singoli corpi edilizi e invocando, tra l'altro, condoni e sanatorie pregressi, una CILA, le tolleranze costruttive, l'edilizia libera e la sanabilità delle opere. Con il quarto è stata contestata la mancata delimitazione dell'area da acquisire gratuitamente al patrimonio comunale in caso di inottemperanza, nonché l'assenza di un elemento soggettivo riferibile alla proprietaria.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l'ordinanza di demolizione, quale esito di un procedimento vincolato fondato sull'accertamento dell'abuso, non deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio; la carenza partecipativa, comunque, non determina di per sé l'annullamento ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Il secondo motivo è stato respinto perché l'art. 19 l. n. 241/1990 opera nel limitato ambito della SCIA e consente di imporre misure per evitare l'inibizione dell'attività segnalata, non impone all'amministrazione un generale dovere di collaborazione finalizzato alla sanatoria degli abusi. Anche l'art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001 presuppone un'istanza del privato e non un'iniziativa preventiva dell'amministrazione. Quanto al terzo motivo, il TAR ha valorizzato le risultanze della consulenza tecnica d'ufficio. Per le difformità del Corpo A, benché astrattamente riconducibili alle tolleranze costruttive, mancava l'autorizzazione richiesta dall'art. 34-bis, comma 3-bis, d.P.R. n. 380/2001 per le opere in zona sismica, in relazione all'art. 94, comma 2, dello stesso decreto. Il magazzino di circa 66 mq era una nuova costruzione priva di permesso di costruire e ricadeva nella fascia di rispetto costiera; la piscina irregolare era priva di titolo e non sanabile; il locale tecnico seminterrato non poteva essere qualificato come intercapedine o intervento di edilizia libera, anche perché funzionale a una piscina abusiva da demolire, mentre il rivestimento in pannelli di legno costituiva comunque un lastrico solare abusivo. La reception del Corpo B era una costruzione stabile, soggetta a permesso di costruire, e non una struttura temporanea né una tolleranza costruttiva. Il Corpo C non era assistito da un'istanza di sanatoria presentata prima dell'ordinanza e, in zona sismica, non poteva giovarsi delle tolleranze senza la prescritta autorizzazione. La piscina del Corpo D non era coperta dalla licenza edilizia del 1976 né dalla concessione in sanatoria n. 12/1999: la sua mera rappresentazione grafica negli elaborati non prevaleva sulla chiara descrizione letterale dell'oggetto della sanatoria, limitato ad altri fabbricati e all'ampliamento del ristorante. Il quarto motivo è stato respinto perché, quando l'acquisizione riguarda la sola area di sedime, l'ordinanza di demolizione non deve contenere una compiuta delimitazione catastale; l'indicazione motivata dell'eventuale area ulteriore riguarda il successivo provvedimento di acquisizione. Inoltre, l'ordine di demolizione è rivolto al proprietario e al responsabile dell'abuso senza necessità di accertare la colpevolezza del proprietario; l'elemento soggettivo rileva, invece, per la successiva acquisizione gratuita, il cui presupposto è la mancata demolizione. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune, liquidate in 4.000 euro oltre accessori, nonché al pagamento del compenso del consulente tecnico d'ufficio da liquidarsi separatamente.

Norme richiamate

• artt. 7 e 19 l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l'ordinanza di demolizione, procedimento vincolato e doveroso; l'art. 19 disciplina soltanto i poteri dell'amministrazione successivi alla presentazione di una SCIA e non fonda un generale obbligo di collaborazione per la sanatoria degli abusi.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio non comporta di per sé l'annullamento dell'ordinanza di demolizione quando il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001

  L'accertamento di conformità per parziali difformità e variazioni essenziali presuppone un'istanza del privato e non impone all'amministrazione di sollecitare preventivamente la presentazione della domanda.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L'ordine di demolizione è una misura repressiva e vincolata, adottata nei confronti del proprietario e del responsabile dell'abuso; non richiede la prova della colpevolezza del proprietario e, quando riguarda la sola area di sedime, non deve necessariamente delimitare catastalmente l'area acquisibile.

• art. 34-bis, commi 3-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Le tolleranze costruttive realizzate in zona sismica richiedono l'autorizzazione prevista dalla disciplina antisismica; in mancanza, le opere non possono essere considerate regolarmente assentite.

• art. 94, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  L'autorizzazione preventiva per le costruzioni in zona sismica costituisce requisito necessario anche per le opere riconducibili alle tolleranze costruttive nei casi richiamati dall'art. 34-bis, comma 3-bis.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. n. 380/2001

  L'edilizia libera per intercapedini e locali interrati riguarda spazi tecnici funzionali all'isolamento o alla manutenzione di manufatti; un locale interrato funzionale a una piscina abusiva da demolire non può conservare tale qualificazione.

• art. 142, lett. a), d.lgs. n. 42/2004

  La collocazione dei manufatti nella fascia di rispetto dei territori costieri incide sulla loro sanabilità e, nel caso esaminato, esclude la sanabilità del magazzino e della piscina privi di titolo.

• art. 42 Cost.

  La censura fondata sulla proprietà non incide sulla legittimità dell'ordine di demolizione, che mira al ripristino della conformità urbanistica del territorio.

Massime di principio

• L'ordinanza di demolizione di opere abusive è espressione di un potere vincolato e doveroso: una volta accertata l'assenza o l'invalidità del titolo edilizio, l'amministrazione non deve previamente comunicare l'avvio del procedimento né svolgere una specifica ponderazione dell'interesse pubblico rispetto all'affidamento del privato.
• L'art. 19 l. n. 241/1990 e l'art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001 non impongono all'amministrazione un generale dovere di avviare d'ufficio o sollecitare procedimenti di sanatoria degli abusi edilizi; l'accertamento di conformità presuppone un'iniziativa del privato.
• In zona sismica, le opere riconducibili alle tolleranze costruttive dell'art. 34-bis d.P.R. n. 380/2001 richiedono comunque l'autorizzazione prevista dall'art. 94, comma 2, dello stesso decreto; in mancanza, l'opera resta priva di valido titolo edilizio.
• La mera rappresentazione grafica di un'opera negli elaborati allegati a una domanda o a un titolo edilizio non ne determina automaticamente la sanatoria quando la chiara descrizione letterale dell'istanza delimita l'oggetto dell'intervento escludendo quell'opera; in caso di discordanza, prevale il dato letterale chiaro.
• Quando l'eventuale acquisizione gratuita riguarda la sola area di sedime del manufatto abusivo, l'ordinanza di demolizione non deve contenere una compiuta delimitazione catastale; la motivata individuazione di un'area ulteriore riguarda il successivo provvedimento di acquisizione.
• L'ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario anche senza accertare la sua partecipazione o colpevolezza nella realizzazione dell'abuso; l'elemento soggettivo rileva per la distinta misura dell'acquisizione gratuita, il cui presupposto è l'inottemperanza all'ordine di demolizione.

Come è indicizzato