Sentenza n. 15291/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la richiesta di restituzione di € 330.327, riferita a proventi che l’Amministrazione ha ricondotto allo svolgimento, tra il 2018 e il 2024, di attività di ristorazione ambulante, direttamente e tramite un’associazione e una società. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7, 8 e 10-bis l. 241/1990, il difetto di istruttoria e l’omissione del contraddittorio, lamentando di non aver potuto fornire chiarimenti e contestando l’assenza di accertamenti diretti. Con il secondo ha censurato il difetto di motivazione e l’arbitrarietà della quantificazione, contestando il carattere commerciale o lucrativo dell’attività e la base contabile e documentale dei conteggi. Con il terzo ha contestato l’applicazione degli artt. 53 d.lgs. 165/2001 e 894 d.lgs. 66/2010, sostenendo che l’associazione di promozione sociale fosse senza scopo di lucro, che la partecipazione fosse gratuita e fuori dall’orario di servizio e che l’Amministrazione ne fosse informata. Con il quarto e il quinto ha invocato buona fede, proporzionalità, affidamento e coerenza dell’azione amministrativa, richiamando la comunicazione risalente al 2020, i permessi fruiti, le valutazioni positive di servizio e l’archiviazione di un procedimento penale militare. Con il sesto ha contestato la mancanza di un titolo valido, certo e liquido per la costituzione in mora; con il settimo ha ribadito la contraddittorietà dell’azione amministrativa. In vista dell’udienza ha inoltre chiesto lo stralcio della documentazione depositata dall’Amministrazione il 21 aprile 2026, per asserita tardività.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di stralcio: la documentazione depositata il 21 aprile 2026 era stata prodotta nel rispetto dei termini a difesa dell’art. 73, comma 1, c.p.a. Ha ritenuto infondate le censure relative all’an della pretesa restitutoria: gli atti richiamati dalla determinazione documentavano un’articolata attività istruttoria dell’Ispettorato per la funzione pubblica e della Guardia di Finanza, con verifiche e accertamenti idonei a sostenere la conclusione circa lo svolgimento di attività commerciale remunerata e incompatibile con lo status militare. Ha escluso che l’archiviazione penale, la fruizione di permessi, le valutazioni positive di servizio e l’assenza di rilievi disciplinari dimostrassero contraddittorietà, trattandosi di circostanze autonome o non pertinenti agli elementi considerati per il recupero. Per l’an della pretesa, le omissioni procedimentali dedotte non comportavano l’annullamento, in ragione della natura vincolata del potere e dell’art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990. Ha invece accolto le censure di difetto di istruttoria e violazione del contraddittorio limitatamente al quantum: la somma era stata calcolata dalla Guardia di Finanza, sulla base di verifiche fiscali, dati bancari e controlli presso fornitori, computando gli incassi aumentati dell’IVA e al lordo dei costi; tali conteggi, non derivando da atti definitivi dell’Agenzia delle entrate e presentando particolare complessità, richiedevano un supplemento istruttorio con il coinvolgimento del militare. Ha quindi accolto il ricorso nei limiti indicati e annullato l’atto, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 53, commi 7 e 16-bis, d.lgs. 165/2001

  Gli elementi complessivamente valorizzati ai fini dell’operata quantificazione dei proventi dell’attività commerciale in parola, non promanando – anche per le peculiarità connotanti la fattispecie in considerazione – da atti definitivi dell’Agenzia delle entrate (quale organo preposto all’attività di “accertamento” in senso tecnico in materia fiscale) bensì costituendo il risultato delle modalità di conteggio applicate dalla Guardia di Finanza per l’individuazione dei proventi dell’attività imprenditoriale in parola desunti dal complesso dei dati ricavati dalle articolate attività di indagine e verifica condotte dal medesimo Corpo, avrebbero quantomeno richiesto un supplemento istruttorio in contraddittorio con l’interessato, all’esito del relativo coinvolgimento in sede procedimentale e alla luce dell’(eventuale) apporto dello stesso per quanto concerne la determinazione del quantum dei compensi oggetto del disposto recupero.

  Il recupero dei compensi per attività extraistituzionale non autorizzabile è vincolato quanto alla sussistenza dei presupposti; tuttavia, quando la determinazione del quantum dipende da conteggi complessi elaborati sulla base di indagini e verifiche non conclusesi in atti definitivi dell’autorità fiscale, l’Amministrazione deve svolgere un supplemento istruttorio in contraddittorio con l’interessato.

• art. 894 d.lgs. 66/2010

  Gli accertamenti complessivamente esperiti hanno condotto – alla stregua di quanto risulta dal tenore dei medesimi atti procedimentali – a rilevare lo svolgimento in concreto da parte del militare interessato, nella vigenza del rapporto di pubblico impiego, di “attività extra-istituzionale … remunerata” consistente nella specificata “attività di ristorazione ambulante” – “… svolta sia direttamente sia per il tramite di società commerciali …” in un arco temporale compreso tra gli anni 2018 e 2024, in particolare “… dal 2018 come persona fisica e successivamente dal 23/06/2020 come rappresentante legale, negoziale o di fatto, socio amministratore” dell’associazione ivi individuata nonché “dall’8 settembre 2024 al 21 novembre 2024, come rappresentante ex lege, ma di fatto gestore e amministratore unico” dell’ulteriore società ivi indicata, inducendo a ravvisare nella specie – alla stregua di quanto risulta dagli anzidetti atti procedimentali – l’incompatibilità dell’attività extraistituzionale esercitata con lo status ricoperto dall’odierno ricorrente ai sensi dell’art. 894 d.lgs. n. 66/2010

  L’Amministrazione ha ritenuto incompatibile con lo status militare l’attività commerciale remunerata svolta dal militare, direttamente o attraverso enti societari, sulla base degli accertamenti istruttori descritti negli atti procedimentali.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  Per le ragioni esposte, le prospettate argomentazioni neppure consentono di ritenere fondate le ulteriori censure rappresentate dalle dedotte violazioni di carattere procedimentale in relazione all’an della pretesa restitutoria fatta valere dall’Amministrazione di appartenenza, ai sensi e per gli effetti dell’art. 21-octies, co. 1, primo periodo, L. n. 241/1990, attesa la natura vincolata del gravato provvedimento.

  Le violazioni procedimentali dedotte non determinano l’illegittimità della decisione sull’an del recupero quando, per la natura vincolata del provvedimento e per gli elementi istruttori disponibili, non incidono sulla spettanza della pretesa; ciò non esclude la rilevanza del contraddittorio sulla distinta quantificazione del credito.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Preliminarmente il Collegio ritiene di non dover disporre lo stralcio dal fascicolo processuale della documentazione depositata dalla resistente Amministrazione in data 21 aprile 2026, per l’assorbente considerazione che l’anzidetta documentazione risulta prodotta nell’ambito del presente giudizio nel rispetto dei termini a difesa di cui all’articolo 73, co. 1, c.p.a.

  La documentazione depositata dall’Amministrazione il 21 aprile 2026 non va stralciata quando il deposito rispetta i termini a difesa previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a.

Massime di principio

• Il recupero dei compensi percepiti da un dipendente pubblico per un’attività extraistituzionale non autorizzabile, quando ne siano accertati i presupposti, costituisce attività vincolata e non discrezionale quanto all’an della pretesa.
• Quando la quantificazione dei compensi da recuperare dipende da conteggi complessi elaborati dall’Amministrazione sulla base di indagini e verifiche, e non da atti definitivi dell’autorità fiscale, è necessario un supplemento istruttorio in contraddittorio con l’interessato, affinché questi possa apportare elementi rilevanti per la determinazione del quantum.
• Le contestazioni procedimentali relative all’an della pretesa restitutoria non conducono all’annullamento quando, in ragione della natura vincolata del provvedimento, non possono incidere sulla decisione; resta distinto l’obbligo di assicurare il contraddittorio quando occorre determinare un quantum complesso.

Come è indicizzato