Sentenza n. 165/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha contestato la sentenza del TAR e il diniego di ERSI, sostenendo, in primo luogo, che la gestione autonoma già esercitata prima del 2008 fosse salvaguardata dall'art. 147, comma 2-bis, lettera a), d.lgs. n. 152/2006 senza necessità del previo consenso dell'Autorità d'ambito. Secondo l'appellante, il rinvio all'art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006 avrebbe dovuto riferirsi alla formulazione originaria della disposizione, che non prevedeva tale consenso, e non alla versione modificata dal d.lgs. n. 4/2008. Il Comune ha inoltre invocato, in subordine, la formazione del consenso dell'Autorità d'ambito per silentium, deducendo che l'inerzia protratta rispetto alle proprie manifestazioni di volontà di proseguire la gestione autonoma avrebbe ingenerato un affidamento sulla legittimità della situazione. In secondo luogo, ha contestato il diniego relativo alla diversa ipotesi di salvaguardia prevista dall'art. 147, comma 2-bis, lettera b), sostenendo di possedere i requisiti di approvvigionamento da fonti pregiate, tutela del corpo idrico e utilizzo efficiente della risorsa. Ha richiamato l'assenza di contestazioni o sanzioni da parte degli organi di controllo, l'assenza di procedure d'infrazione europee, l'adesione allo schema di convergenza ARERA e l'avvenuta programmazione dell'installazione dei contatori. Ha infine dedotto l'ammissibilità e la rilevanza della documentazione prodotta in appello ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla lettera a) dell'art. 147, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006, ha ritenuto che il rinvio all'art. 148, comma 5, debba essere riferito alla formulazione risultante dalla novella del 2008, la quale richiedeva, per la deroga alla gestione unitaria, sia la gestione dell'intero servizio idrico integrato sia il previo consenso dell'Autorità d'ambito. La gestione autonoma preesistente non consente quindi di prescindere dal consenso sulla base della disciplina originaria; diversamente, la modifica normativa del 2008 sarebbe priva di concreta applicazione. Il richiamo del Comune alla sentenza della Corte costituzionale n. 65/2019 è stato ritenuto non decisivo, poiché quella pronuncia escludeva soltanto l'applicazione retroattiva del requisito del consenso alle gestioni pregresse, senza legittimare la loro prosecuzione indefinita in assenza dei requisiti richiesti dalla disciplina successiva. Il Collegio ha inoltre escluso che il consenso potesse formarsi per silentium: la gestione accentrata è la regola, la gestione autonoma costituisce un'eccezione tassativa e il silenzio-assenso non opera in materia ambientale e di salute pubblica ai sensi dell'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990. Quanto alla lettera b), il giudice ha ribadito che i requisiti previsti dalla norma devono sussistere cumulativamente e che sono salvaguardabili soltanto gestioni legittimamente assunte e formalizzate in atti regolatori o provvedimenti amministrativi, non mere gestioni di fatto. Nel caso concreto, le criticità accertate da ERSI — perdite idriche, non valutabilità dell'acqua prelevata, mancata installazione di una parte significativa dei contatori, applicazione di tariffe forfettarie, mancanza delle autorizzazioni al prelievo e allo scarico e mancato rispetto dei criteri ARERA — dimostravano l'assenza di un utilizzo efficiente della risorsa e della complessiva conformità della gestione. L'adesione allo schema di convergenza ARERA, l'assenza di procedure d'infrazione europee e la programmazione futura degli interventi non erano sufficienti a superare le carenze esistenti al momento dell'adozione del diniego. La documentazione prodotta in appello è stata ritenuta comunque priva di rilevanza dirimente, a prescindere dalla sua ammissibilità. Le spese del grado di appello sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 147, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito [...].

  La partecipazione all'ente di governo d'ambito e la gestione accentrata costituiscono la regola del servizio idrico integrato.

• art. 147, comma 2-bis, lettera a), d.lgs. 152/2006

  Sono fatte salve: a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148.

  La deroga alla gestione unitaria è eccezionale e, per le gestioni riconducibili all'art. 148, comma 5, richiede il rispetto della formulazione normativa applicabile dopo la novella del 2008, incluso il previo consenso dell'Autorità d'ambito.

• art. 147, comma 2-bis, lettera b), d.lgs. 152/2006

  Le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici [...]; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico.

  I requisiti per la salvaguardia della gestione autonoma devono sussistere cumulativamente e comprendono un effettivo utilizzo efficiente della risorsa e la tutela del corpo idrico.

• art. 148, comma 5, d.lgs. 152/2006, come modificato dall'art. 2, comma 14, d.lgs. 4/2008

  L'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato è facoltativa [...] a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorità d'ambito competente.

  Dopo la novella del 2008, la deroga alla gestione unica presuppone cumulativamente la gestione dell'intero servizio e il consenso dell'Autorità d'ambito.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Nel rispetto [...] del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale [...].

  Esprime il principio generale di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  Le disposizioni del presente articolo non si applicano [...] agli atti e procedimenti riguardanti la tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale e paesaggistico e della salute.

  Esclude l'operatività del silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti la tutela ambientale e la salute pubblica; l'inerzia dell'Autorità d'ambito non può quindi perfezionare la deroga alla gestione unitaria.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  È stato invocato dal Comune per sostenere l'ammissibilità della documentazione prodotta in appello, ma il giudice ne ha ritenuto comunque non dirimente la rilevanza, a prescindere dall'ammissibilità.

Massime di principio

• Nel servizio idrico integrato, la gestione unica e accentrata nell'ambito territoriale ottimale costituisce la regola, mentre la gestione autonoma comunale costituisce un'eccezione tassativa, soggetta ai presupposti espressamente previsti dalla legge.
• Il rinvio contenuto nell'art. 147, comma 2-bis, lettera a), d.lgs. n. 152/2006, all'art. 148, comma 5, deve essere riferito alla formulazione di quest'ultima disposizione risultante dalla novella del 2008; pertanto, la deroga alla gestione unica richiede, oltre alla gestione dell'intero servizio idrico integrato, il previo consenso dell'Autorità d'ambito.
• L'inerzia dell'Autorità d'ambito non può integrare per silentium il consenso necessario alla prosecuzione della gestione autonoma del servizio idrico integrato, sia perché il consenso è presupposto di un'eccezione tassativa alla gestione unica, sia perché il silenzio-assenso non opera nei procedimenti attinenti alla tutela dell'ambiente e della salute pubblica.
• Ai fini della salvaguardia delle gestioni autonome ai sensi dell'art. 147, comma 2-bis, lettera b), d.lgs. n. 152/2006, i requisiti dell'approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, della localizzazione delle sorgenti, dell'utilizzo efficiente della risorsa e della tutela del corpo idrico devono sussistere cumulativamente.
• La nozione di gestione autonoma esistente rilevante per la deroga alla gestione unitaria comprende soltanto una gestione legittimamente assunta ed erogata sulla base di atti regolatori o provvedimenti amministrativi; non sono sufficienti una gestione meramente di fatto o la prospettiva di futuri interventi di adeguamento.
• La mera adesione a uno schema di convergenza, l'assenza di procedure d'infrazione europee o la programmazione di interventi futuri non superano le carenze sostanziali accertate dall'ente d'ambito quando, al momento della decisione, risultino perdite idriche, mancata misurazione dei consumi, assenza di autorizzazioni o mancato rispetto dei criteri regolatori del servizio.

Come è indicizzato