Parere n. 797/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto da Sodexo Italia S.p.A. contro l’Azienda sanitaria locale di Collegno e Pinerolo, la Regione Piemonte e il Ministero della salute per l’annullamento del provvedimento 9 marzo 2023 di richiesta del pagamento della tariffa forfettaria annua di cui al d.lgs. del 2 febbraio 2021, n. 32.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del provvedimento del 9 marzo 2023 con cui l’Azienda sanitaria locale di Collegno e Pinerolo ha richiesto il pagamento della tariffa forfettaria annua prevista dal d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 32, per l’anno 2023.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha contestato la richiesta di pagamento della tariffa forfettaria annua di 201 euro, sostenendo di non commercializzare all’ingrosso i pasti confezionati e somministrati direttamente ai consumatori finali nelle mense aziendali gestite dalla stessa società. Ha dedotto, con un unico motivo, eccesso di potere per mancanza e travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria e violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Il Ministero della salute ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo la natura non provvedimentale dell’atto e chiedendone comunque il rigetto. Nel corso del procedimento la ricorrente ha inoltre sostenuto che, dopo l’abrogazione del d.lgs. n. 194/2008 e l’entrata in vigore del d.lgs. n. 32/2021, la maggiore discrezionalità riconosciuta alle ASL nella differenziazione delle tariffe e nelle esenzioni avrebbe determinato la devoluzione della controversia alla giurisdizione amministrativa.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo competente il giudice tributario. La Sezione ha richiamato la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione, secondo cui le controversie relative alla tariffa annua forfettaria per il finanziamento dei controlli sanitari ufficiali hanno natura tributaria, in quanto la prestazione è obbligatoria, è collegata all’interesse generale alla salute e alla pubblica spesa ed è posta a carico di soggetti individuati in relazione all’attività svolta nel settore alimentare. Tale conclusione è stata ritenuta applicabile anche alla disciplina sopravvenuta del d.lgs. n. 32/2021, attuativa del regolamento (UE) 2017/625. La natura tributaria della prestazione non è esclusa dall’attribuzione all’amministrazione di margini di discrezionalità tecnica nella determinazione dell’importo, poiché la giurisdizione tributaria è definita per materia e dipende dalla qualificazione della prestazione come tributo. Sono stati fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda, con facoltà di riproposizione davanti al giudice tributario entro tre mesi dalla notificazione della decisione, ferme le preclusioni e decadenze già intervenute.
Osservazioni
Giurisdizione sulla tariffa forfettaria sanitaria
La controversia relativa alla richiesta di pagamento della tariffa forfettaria annua prevista dalla disciplina sui controlli sanitari ufficiali appartiene alla giurisdizione del giudice tributario, poiché la prestazione ha natura tributaria.
Disciplina sopravvenuta del d.lgs. n. 32/2021
L’abrogazione del d.lgs. n. 194/2008 e la sostituzione con il d.lgs. n. 32/2021, attuativo del regolamento (UE) 2017/625, non modificano il riparto di giurisdizione, anche se la nuova disciplina attribuisce all’amministrazione margini di valutazione tecnica nella differenziazione delle tariffe e delle esenzioni.
Discrezionalità nella determinazione del tributo
La presenza di margini di discrezionalità tecnica nella determinazione dell’ammontare della prestazione non esclude la natura tributaria della stessa né determina la competenza del giudice amministrativo. Tali margini devono comunque essere compatibili con la riserva di legge relativa prevista dall’art. 23 Cost.
Riproposizione della domanda davanti al giudice tributario
Sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda, qualora essa venga riproposta davanti al giudice tributario entro il termine perentorio di tre mesi dalla notificazione della decisione, ferme le preclusioni e decadenze già intervenute.
Norme richiamate
d.lgs. 19 novembre 2008, n. 194
tariffa annua forfettaria per il finanziamento dei controlli sanitari ufficiali
La tariffa prevista dalla disciplina previgente ha natura tributaria e le relative controversie appartengono alla giurisdizione del giudice tributario.
d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 32
tariffa forfettaria annua
La disciplina sopravvenuta, pur prevedendo differenziazioni tariffarie ed esenzioni e attribuendo margini di valutazione tecnica all’amministrazione, mantiene la natura tributaria della prestazione.
regolamento (UE) 2017/625 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2017
Il regolamento costituisce il quadro europeo cui il d.lgs. n. 32/2021 ha adeguato l’ordinamento interno.
art. 2, comma 1, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546
tributi di ogni genere e specie
La giurisdizione tributaria è definita per materia e comprende le controversie relative ai tributi di ogni genere e specie.
art. 46, d.lgs. 14 novembre 2024, n. 175
tributi di ogni genere e specie
La disposizione è richiamata quale ulteriore conferma della definizione per materia della giurisdizione tributaria.
art. 23 Cost.
riserva di legge relativa
L’attribuzione di margini di discrezionalità all’amministrazione nella determinazione del tributo deve avere natura tecnica; diversamente, la norma attributiva del potere impositivo violerebbe la riserva di legge.
art. 3, legge 7 agosto 1990, n. 241
La violazione dell’obbligo di motivazione è stata dedotta dalla ricorrente, ma non esaminata nel merito per il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Cass., Sez. Un., 13 giugno 2014, n. 13431
natura tributaria della tariffa annua forfettaria
La controversia sulla tariffa per il finanziamento dei controlli sanitari ufficiali appartiene alla giurisdizione tributaria.
Cass., Sez. VI, ord. 9 gennaio 2015, n. 134
natura tributaria della tariffa
Conferma l’orientamento sulla giurisdizione tributaria.
Cass., sez. tributaria, 14 aprile 2020, n. 7789
natura tributaria della tariffa
Conferma l’orientamento sulla devoluzione al giudice tributario.
Massime di principio
- La controversia relativa alla richiesta di pagamento di una prestazione obbligatoria collegata al finanziamento di controlli sanitari ufficiali appartiene alla giurisdizione tributaria quando la prestazione presenta natura tributaria, anche se è commisurata all’attività svolta dal soggetto nel settore alimentare.
- La natura tributaria di una prestazione e il conseguente riparto di giurisdizione si determinano in base alla qualificazione sostanziale della prestazione, non alla natura formalmente amministrativa dell’atto con cui essa viene richiesta.
- L’attribuzione all’amministrazione di margini di discrezionalità tecnica nella determinazione dell’importo del tributo non esclude la giurisdizione tributaria, purché tali margini siano esercitati nel rispetto della riserva di legge relativa prevista dall’art. 23 Cost.
- L’introduzione di differenziazioni tariffarie, criteri basati sul livello di rischio ed esenzioni nella disciplina sopravvenuta non altera, di per sé, la natura tributaria della prestazione già riconosciuta come tale nella disciplina previgente.
- Quando il ricorso straordinario è dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, la domanda può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dalla notificazione della decisione, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali, ferme le preclusioni e decadenze già maturate.
Tariffa forfettaria per i controlli sanitari ufficiali e giurisdizione tributaria
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da Sodexo Italia S.p.A. contro la richiesta dell’Azienda sanitaria locale di Collegno e Pinerolo di pagamento, per l’anno 2023, della tariffa forfettaria annua prevista dal d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 32. La Sezione Prima ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando come giudice munito di giurisdizione quello tributario.
Fattispecie e motivi del ricorso
La società, che confeziona pasti per mense aziendali da essa gestite e li somministra direttamente ai consumatori finali, ha contestato la richiesta di pagamento della tariffa, quantificata in 201 euro. Ha sostenuto di non svolgere attività di commercializzazione all’ingrosso dei pasti e ha richiamato l’autocertificazione già presentata per l’anno 2021, ritenuta valida anche per gli anni successivi in assenza di variazioni.
L’unico motivo di ricorso ha dedotto:
- eccesso di potere per mancanza e travisamento dei presupposti;
- difetto di istruttoria;
- violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990.
La ricorrente ha chiesto anche la restituzione della somma, ove eventualmente versata. Il Ministero della salute ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo la natura non provvedimentale dell’atto impugnato, e ne ha comunque chiesto il rigetto.
Precedente disciplina e giurisprudenza della Corte di cassazione
La Sezione ha richiamato l’orientamento consolidato della Corte di cassazione formatosi sull’analoga tariffa prevista dal d.lgs. 19 novembre 2008, n. 194. Secondo Cass., Sez. Un., 13 giugno 2014, n. 13431, e le successive pronunce conformi, le controversie sulla richiesta di pagamento della tariffa appartengono alla giurisdizione tributaria.
La tariffa è stata qualificata come tributo in ragione di una serie di elementi concorrenti: la doverosità della prestazione, il collegamento con l’interesse generale alla tutela della salute, i vincoli derivanti dalla disciplina europea, il collegamento con la pubblica spesa e l’individuazione dei destinatari in base allo svolgimento di un’attività economicamente rilevante nel settore alimentare.
Disciplina sopravvenuta del d.lgs. n. 32/2021
La ricorrente ha sostenuto che la nuova disciplina, introdotta dal d.lgs. n. 32/2021 in attuazione del regolamento (UE) 2017/625, avrebbe modificato il quadro precedente. In particolare, ha valorizzato la previsione di differenziazioni tariffarie correlate al livello di rischio, la distinzione tra attività e l’introduzione di esenzioni, elementi che avrebbero richiesto valutazioni discrezionali da parte delle ASL.
La Sezione non ha condiviso tale tesi. La maggiore articolazione della disciplina e l’attribuzione all’amministrazione di margini di valutazione tecnica non incidono sulla natura tributaria della prestazione e non spostano la controversia nella giurisdizione amministrativa.
Criterio di riparto della giurisdizione
Il Consiglio di Stato ha ricordato che la giurisdizione tributaria è definita per materia. Ai sensi dell’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 546/1992 e dell’art. 46 del d.lgs. n. 175/2024, essa comprende le controversie relative ai “tributi di ogni genere e specie”.
La questione decisiva è quindi la qualificazione sostanziale della prestazione dovuta come tributo. Nel caso esaminato, la Sezione ha ritenuto che gli elementi già valorizzati dalla Corte di cassazione con riferimento al d.lgs. n. 194/2008 permangano anche nella disciplina del d.lgs. n. 32/2021.
La presenza di margini di discrezionalità nella determinazione dell’importo non è incompatibile con la natura tributaria. Si tratta necessariamente di discrezionalità tecnica, poiché un potere impositivo fondato su valutazioni amministrative non ancorate alla legge violerebbe la riserva di legge relativa stabilita dall’art. 23 Cost.
Esito e riproposizione della domanda
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice tributario. Il Consiglio di Stato non ha quindi esaminato nel merito le censure relative all’asserita insussistenza dei presupposti della tariffa, al difetto di istruttoria e alla motivazione dell’atto.
Sono stati fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda, a condizione che essa venga riproposta davanti al giudice tributario entro il termine perentorio di tre mesi dalla notificazione della decisione, ferme le preclusioni e decadenze già intervenute.
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