Sentenza n. 7736/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La richiedente aveva presentato il 14 marzo 2022 domanda di cittadinanza ai sensi dell’art. 9, lett. f), l. 91/1992, dichiarando di risiedere legalmente in Italia da almeno dieci anni. Dopo il preavviso di rigetto per insufficienza reddituale, la Prefettura ha dichiarato inammissibile l’istanza. Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo non computabili la pensione di invalidità e i redditi del convivente more uxorio, e reputando corretta la notifica del preavviso alla richiedente e irrilevante l’ostensione documentale tardiva. In appello la cittadina ha dedotto: (1) violazione del diritto di difesa, perché la procura al difensore sarebbe stata depositata presso la Prefettura il 23 gennaio 2023 e il preavviso sarebbe stato notificato personalmente; (2) violazione della disciplina sul requisito reddituale e omessa considerazione dei redditi del convivente, che avrebbe dichiarato la convivenza stabile e l’impegno al mantenimento; (3) irragionevolezza e discriminatorietà dell’applicazione indifferenziata della soglia reddituale a una persona con invalidità totale, in contrasto con i principi costituzionali e con le norme sovranazionali invocate; contestuale censura del valore attribuito alle circolari ministeriali, ritenute meri atti interpretativi; (4) difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei dati reddituali relativi agli anni 2020-2024 e violazione della proporzionalità. In subordine era stato chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE sulla direttiva 2003/109/CE. Nel giudizio d’appello è stato inoltre rilevato e sanato, mediante rinnovazione della notifica ai sensi dell’art. 44 c.p.a., il vizio della notificazione iniziale all’Avvocatura distrettuale anziché all’Avvocatura generale dello Stato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR, accolto il ricorso di primo grado e annullato il decreto prefettizio, facendo salvo il riesercizio del potere ministeriale nel rispetto degli effetti conformativi della decisione. Ha ritenuto provato che la richiedente percepiva una pensione di invalidità al 100%, esente ai fini fiscali e superiore alla soglia reddituale indicata dalle circolari ministeriali. Ha escluso, tuttavia, che nel caso concreto i redditi del convivente potessero essere cumulati: la documentazione anagrafica prodotta attestava la residenza al medesimo indirizzo, ma non la convivenza di fatto nei termini della l. 76/2016, e la dichiarazione di ospitalità non provava una stabile comunione di affetti e reciproca assistenza; inoltre, in assenza di contratto di convivenza, non risultavano definiti stabilità ed entità dell’impegno solidaristico. La censura decisiva è stata quella relativa all’applicazione automatica della soglia reddituale: le circolari hanno valore orientativo e l’amministrazione, nell’esercizio della propria discrezionalità in materia di cittadinanza, deve valutare individualmente la situazione reddituale e patrimoniale, la condizione di inabilità, le altre fonti di sostentamento e le condizioni di integrazione, evitando che il criterio uniforme produca un effetto discriminatorio. Nel caso concreto la Prefettura si era limitata ad applicare aprioristicamente la soglia, senza considerare adeguatamente le condizioni personali e le fonti di sostentamento della richiedente. Le altre censure non sono state autonomamente decise come ragioni di accoglimento: l’annullamento è fondato sull’insufficiente valutazione individualizzata del requisito reddituale. La richiesta subordinata di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non è stata accolta né esaminata espressamente. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9, lett. f), l. 91/1992

  In sintesi, dalle coordinate ermeneutiche che precedono discende che l’Amministrazione, nell’esercizio della lata discrezionalità riservatale in sede di concessione dello status civitatis, deve compiere un apprezzamento individualizzato e puntuale, ma con ampiezza di vedute, delle condizioni di integrazione del richiedente, del suo status illesae dignitatis e della sua condizione reddituale atta a garantire la conduzione di una vita dignitosa da parte del medesimo e della sua famiglia.

  La valutazione dei presupposti per la concessione della cittadinanza, compreso il requisito reddituale, è discrezionale e deve essere individualizzata, considerando integrazione, dignità personale e situazione economica complessiva del richiedente e della famiglia.

• art. 3 Cost.

  Ferma restando la valenza meramente orientativa delle circolari ministeriali, pur corroborate dalla risalente giurisprudenza amministrativa sull’individuazione per analogia della soglia reddituale nel parametro fissato dalla legge per l’esenzione alla partecipazione alla spesa sanitaria (euro 8.300 euro ai sensi dell’art. 3 del d.l. n. 382/1989), l’apprezzamento discrezionale dell’autorità ministeriale in sede di concessione dello status civitatis deve muoversi in un’ottica costituzionalmente orientata dagli artt. 3 e 38 Cost. laddove garantiscono il principio di eguaglianza a prescindere dalle condizioni di personali e affidano alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono la libertà e l’uguaglianza nonché il pieno sviluppo della persona.

  Il principio di uguaglianza sostanziale impone di non applicare rigidamente la soglia reddituale quando ciò non consideri le condizioni personali, in particolare la disabilità, e impedisca il pieno sviluppo della persona.

• art. 38 Cost.

  Ferma restando la valenza meramente orientativa delle circolari ministeriali, pur corroborate dalla risalente giurisprudenza amministrativa sull’individuazione per analogia della soglia reddituale nel parametro fissato dalla legge per l’esenzione alla partecipazione alla spesa sanitaria (euro 8.300 euro ai sensi dell’art. 3 del d.l. n. 382/1989), l’apprezzamento discrezionale dell’autorità ministeriale in sede di concessione dello status civitatis deve muoversi in un’ottica costituzionalmente orientata dagli artt. 3 e 38 Cost. laddove garantiscono il principio di eguaglianza a prescindere dalle condizioni di personali e affidano alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono la libertà e l’uguaglianza nonché il pieno sviluppo della persona.

  La tutela costituzionale degli inabili al lavoro orienta la valutazione amministrativa del requisito reddituale, imponendo di tenere conto della condizione di disabilità e di evitare che essa si traduca in un ostacolo automatico alla cittadinanza.

• art. 3 d.l. 382/1989

  Ferma restando la valenza meramente orientativa delle circolari ministeriali, pur corroborate dalla risalente giurisprudenza amministrativa sull’individuazione per analogia della soglia reddituale nel parametro fissato dalla legge per l’esenzione alla partecipazione alla spesa sanitaria (euro 8.300 euro ai sensi dell’art. 3 del d.l. n. 382/1989), l’apprezzamento discrezionale dell’autorità ministeriale in sede di concessione dello status civitatis deve muoversi in un’ottica costituzionalmente orientata dagli artt. 3 e 38 Cost. laddove garantiscono il principio di eguaglianza a prescindere dalle condizioni di personali e affidano alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono la libertà e l’uguaglianza nonché il pieno sviluppo della persona.

  Il parametro reddituale ricavato dalla soglia prevista per l’esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria può costituire un criterio orientativo oggettivo, ma non può essere applicato rigidamente senza una valutazione individualizzata della condizione di inabilità.

• art. 1, commi 36 e 37, l. 76/2016

  Sul piano strettamente formale, non appare configurabile nel caso di specie la convivenza di fatto ai sensi dell’art. 1, co. 36 legge n. 76/2016 (“due persone maggiorenni unite stabilmente da legami affettivi di coppia e di reciproca assistenza morale e materiale, non vincolate da rapporti di parentela, affinità o adozione, da matrimonio o da un’unione civile”) poiché per il suo accertamento la disciplina primaria rimanda alle certificazioni anagrafiche dello stato di famiglia (v. comma 37: “Ferma restando la sussistenza dei presupposti di cui al comma 36, per l’accertamento della stabile convivenza si fa riferimento alla dichiarazione anagrafica di cui all’articolo 4 e alla lettera b) del comma 1 dell’articolo 13 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223”).

  La convivenza di fatto richiede i presupposti sostanziali indicati dalla legge e il suo accertamento va riferito alla dichiarazione anagrafica prevista dalla disciplina; la mera residenza al medesimo indirizzo non è sufficiente.

• art. 1, comma 65, l. 76/2016

  Inoltre, in caso di cessazione della convivenza l’obbligo alimentare previsto dall’art. 1, co. 65 legge n. 76/2016 a carico del convivente more uxorio non dà garanzie di continuità e stabilità nel tempo poiché può essere riconosciuto dal giudice per un periodo proporzionale alla durata della convivenza (“In caso di cessazione della convivenza di fatto, il giudice stabilisce il diritto del convivente di ricevere dall’altro convivente e gli alimenti qualora versi in stato di bisogno e non sia in grado di provvedere al proprio mantenimento. In tali casi, gli alimenti sono assegnati per un periodo proporzionale alla durata della convivenza e nella misura determinata ai sensi dell’articolo 438, secondo comma, del codice civile”).

  L’obbligo alimentare eventualmente riconosciuto al convivente dopo la cessazione della convivenza è condizionato allo stato di bisogno e limitato nel tempo; non dimostra quindi, da solo, una garanzia stabile di sostegno economico utile al cumulo reddituale.

• art. 44 c.p.a.

  All’esito della discussione nell’udienza pubblica del 14 aprile 2026, il Collegio ha rilevato ex officio il vizio di notifica dell’appello - effettuato presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro e non già presso la sede dell’Avvocatura generale dello Stato a Roma – e ha conseguentemente disposto la sua rinnovazione ex art. 44 c.p.a. come rimaneggiato all’esito della sentenza C.Cost. n. 148/2021.

  Rilevato il vizio di notificazione dell’appello, il giudice ne ha disposto la rinnovazione ai sensi dell’art. 44 c.p.a., consentendo la prosecuzione del giudizio dopo la nuova notifica.

• art. 11 r.d. 1611/1933

  L’appellante ha ottemperato all’incombente e depositato agli atti del giudizio la relata della nuova notifica del ricorso in appello all’Avvocatura generale dello Stato quale domiciliataria ex lege per i giudizi incardinati innanzi al Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 11 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611.

  Nei giudizi davanti al Consiglio di Stato la notificazione all’amministrazione statale è stata rinnovata presso l’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege.

Massime di principio

• Nel procedimento di concessione della cittadinanza, il parametro reddituale individuato per analogia dalle soglie previste per l’esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria e recepito nelle circolari ministeriali ha valore orientativo, non normativo; l’amministrazione deve comunque svolgere una valutazione individualizzata della situazione economica e patrimoniale del richiedente.
• Quando il richiedente la cittadinanza è inabile al lavoro o presenta una condizione di disabilità, l’applicazione rigida e automatica di una soglia reddituale uniforme può produrre un effetto discriminatorio. L’amministrazione deve considerare la condizione personale, le prestazioni assistenziali e le altre fonti di sostentamento, nonché la capacità concreta di condurre una vita dignitosa e di integrarsi nella comunità.
• La mera residenza di due persone al medesimo indirizzo e una dichiarazione di ospitalità non dimostrano, da sole, una convivenza di fatto rilevante ai sensi della l. 76/2016 né una stabile e continuativa obbligazione di sostegno economico idonea a giustificare il cumulo dei redditi.
• Nel valutare la concessione della cittadinanza, l’amministrazione deve compiere un apprezzamento puntuale e complessivo delle condizioni di integrazione, della dignità personale e della situazione reddituale del richiedente e della sua famiglia, senza arrestarsi al dato astratto della soglia economica.

Come è indicizzato