Sentenza n. 5706/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa aveva ottenuto nel 2011 il riconoscimento della tariffa incentivante, comprensiva della maggiorazione per la sostituzione di coperture contenenti amianto. Nel 2015 il GSE avviava un procedimento di verifica, rilevando la mancata trasmissione al Comune della comunicazione di fine lavori entro il 31 dicembre 2010. L’impresa deduceva di avere trasmesso tempestivamente la comunicazione al gestore della rete elettrica e di non essere tenuta alla comunicazione comunale, trattandosi di intervento di edilizia libera. Il GSE, nel 2018, dichiarava l’impossibilità di fruire dei benefici; il successivo riesame aveva esito negativo. Il TAR Lazio respingeva il ricorso e i motivi aggiunti. In appello l’impresa censurava, tra l’altro, la natura perentoria del termine del procedimento di verifica, l’autovincolo del GSE, la violazione dell’art. 2 della l. 241/1990 e del d.m. 31 gennaio 2014, l’erronea interpretazione dell’art. 1-septies del d.l. 105/2010, l’assenza di un’obbligazione relativa alla comunicazione di fine lavori, l’insussistenza di una causa automatica di decadenza e la violazione dell’art. 21-nonies della l. 241/1990. Il motivo decisivo riguardava la qualificazione del potere esercitato dal GSE: secondo l’appellante, non si trattava di decadenza vincolata, ma di autotutela, poiché il GSE aveva riesaminato un presupposto già conoscibile e valutato, esplicitamente o implicitamente, al momento del riconoscimento dell’incentivo, così incidendo sull’affidamento maturato dall’impresa.

La decisione

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e riforma integralmente la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando i provvedimenti del GSE. Il Collegio decide sulla base della ragione più liquida, esaminando il motivo relativo alla natura del potere esercitato. La decadenza dai benefici è distinta dall’autotutela: la prima presuppone, in particolare, dichiarazioni o documenti falsi, l’inadempimento successivo di condizioni o obblighi essenziali, oppure la sopravvenuta perdita dei requisiti; l’autotutela ricorre invece quando l’amministrazione rivaluta negativamente presupposti già esaminati o comunque conoscibili al momento dell’attribuzione del beneficio. Nel caso concreto, l’omessa comunicazione di fine lavori al Comune era conoscibile già nel 2011 e non riguardava un fatto nuovo o una violazione successiva al riconoscimento. L’ammissione al beneficio appariva quindi frutto di un esame consapevole della posizione dell’impresa, anche perché la comunicazione era stata comunque inviata tempestivamente al gestore della rete. Il provvedimento del GSE doveva pertanto essere qualificato come annullamento d’ufficio e rispettare l’art. 21-nonies della l. 241/1990. Esso era stato adottato oltre il termine di diciotto mesi decorrente dal 28 agosto 2015, nonché oltre il termine ragionevole previsto dalla disciplina previgente, a distanza di quasi sette anni dal riconoscimento dell’incentivo. Inoltre, mancava una motivazione adeguata sull’interesse pubblico concreto e attuale al ritiro, comparato con l’affidamento dell’impresa nella stabilità del beneficio. Gli ulteriori motivi sono assorbiti. Le spese del doppio grado sono integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di controllo e verifica sugli incentivi; tale potere non consente di adottare una decadenza quando l’amministrazione rivaluti presupposti già esaminati al momento del riconoscimento del beneficio, dovendo in tal caso operare in autotutela.

• d.m. 31 gennaio 2014

  Richiamato quale disciplina del procedimento di verifica degli incentivi; non è decisivo ai fini della qualificazione dell’atto, che dipende dalla distinzione tra decadenza e autotutela.

• art. 1-septies d.l. 105/2010, convertito dalla l. 129/2010

  Costituisce la base normativa dei benefici riconosciuti all’impianto fotovoltaico; il provvedimento successivo non poteva incidere sul beneficio mediante una mera rivalutazione postuma dei presupposti già valutati.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Si applica quando il ritiro del beneficio costituisce annullamento d’ufficio. Impone il rispetto del termine ragionevole, del limite di diciotto mesi per i provvedimenti soggetti alla disciplina vigente dal 28 agosto 2015 e di una motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, comparato con l’affidamento del privato.

• art. 2 l. 241/1990

  Richiamato dall’appellante in relazione ai termini di conclusione del procedimento; il motivo è assorbito in conseguenza dell’accoglimento della censura sulla natura di autotutela del provvedimento.

Massime di principio

• La decadenza da un beneficio pubblico presuppone, in via tipica, la falsità o non veridicità delle dichiarazioni o dei documenti posti a fondamento dell’istanza, l’inadempimento successivo di condizioni o obblighi cui il beneficio è subordinato, oppure la sopravvenuta perdita dei requisiti necessari per il suo mantenimento.
• Quando l’amministrazione, dopo avere esaminato e ritenuto sussistenti i presupposti per attribuire un beneficio, rivaluta negativamente gli stessi presupposti già conosciuti o conoscibili al momento della concessione, il potere esercitato non è di decadenza ma di autotutela decisoria.
• Il potere di controllo e verifica attribuito all’amministrazione non legittima l’adozione di un provvedimento formalmente qualificato come decadenza quando la sua sostanza è il riesame postumo della medesima situazione valutata in precedenza e si è formato un affidamento del beneficiario sulla stabilità del rapporto.
• L’annullamento d’ufficio di un beneficio riconosciuto prima del 28 agosto 2015 deve essere adottato entro un termine ragionevole e, per effetto della modifica dell’art. 21-nonies l. 241/1990, comunque non oltre diciotto mesi decorrenti dall’entrata in vigore della novella, ferma l’operatività del termine ragionevole secondo la disciplina previgente.
• L’annullamento d’ufficio adottato a notevole distanza temporale dal riconoscimento del beneficio richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico concreto e attuale al ritiro, con comparazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento maturato dal privato.

Come è indicizzato