Sentenza n. 4251/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha promosso giudizio di ottemperanza deducendo che il Ministero non aveva dato esecuzione alla sentenza passata in giudicato del Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, n. 4711/2025. Ha chiesto di ordinare il pagamento di euro 500, di applicare la penalità di mora prevista dall'art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., di nominare un commissario ad acta per il caso di ulteriore inottemperanza e di condannare il Ministero alle spese. Il TAR ha rilevato d'ufficio che la procura alle liti, conferita su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, era generica: non indicava il TAR adito né gli estremi identificativi della sentenza da eseguire. La ricorrente non era presente alla camera di consiglio.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di procura speciale ai sensi dell'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. Ha ritenuto che una procura analogica separata, successivamente trasmessa in copia informatica insieme al ricorso digitale, non si consideri per ciò solo apposta in calce al ricorso: deve contenere elementi idonei a identificare oggetto, parti e autorità della controversia e a dimostrare la volontà di conferire il mandato per quel giudizio. L'art. 8, comma 3, dell'Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 non elimina tale esigenza, né la mera congiunzione telematica garantisce che la parte conoscesse il contenuto dell'atto o che la procura lo precedesse o fosse coeva alla redazione del ricorso, come richiesto dall'Adunanza plenaria n. 11/2025. Il vizio non è sanabile mediante rinnovazione ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c., poiché la procura speciale è requisito di ammissibilità che deve sussistere al momento della proposizione del ricorso. Il TAR ha inoltre escluso l'errore scusabile ex art. 37 c.p.a.: la Plenaria non aveva innovato il quadro normativo, ma confermato un indirizzo già esistente, al quale la parte avrebbe potuto attenersi prudenzialmente. L'assenza della difesa della ricorrente in camera di consiglio non imponeva un avviso ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., essendo stata la questione rilevata e verbalizzata in udienza e non risultando presente il difensore per interloquire. Le domande di ottemperanza, penalità di mora e nomina del commissario non sono state esaminate nel merito. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 3, d.lgs. 104/2010

  La disposizione è ispirata alla più ampia, effettiva e penetrante tutela del diritto di difesa e del contraddittorio, e in funzione della sua formulazione è idonea a ricomprendere tutte le questioni rilevabili d’ufficio, e in concreto rilevate, sulle quali non si sia sviluppato il contraddittorio processuale.

  L'obbligo di sottoporre alle parti una questione rilevata d'ufficio opera per consentire il contraddittorio sulle questioni non già dibattute; secondo il principio applicato dal TAR, l'avviso non è necessario quando i difensori non partecipano all'udienza o alla camera di consiglio, rinunciando così alla possibilità di interloquire.

• art. 40, comma 1, lett. g), d.lgs. 104/2010

  Difatti l’art. 40, comma 1, lett. g, cod. proc. amm. stabilisce che il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di “procura speciale”, ovvero di una procura che deve necessariamente indicare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto e ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia.

  La procura speciale nel processo amministrativo deve identificare concretamente la controversia, indicando almeno l'oggetto, le parti e l'autorità giudiziaria adita; una procura separata priva di tali elementi non abilita il difensore a proporre il ricorso.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  Tale eccezione non può essere estesa in applicazione dell’art.8, comma 3, dell’Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 («Regole tecniche-operative del processo amministrativo telematico»), secondo il quale “la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce”, poiché il rispetto di tale formalità, se determina che l’autografia della sottoscrizione della parte sia certificata dal difensore, non fa venir meno l’esigenza che, quando è redatta su foglio separato e non congiunto materialmente al ricorso in versione cartacea, la procura rechi in sé elementi esaustivi circa il proprio oggetto, onde poter risalire alla effettiva volontà del sottoscrittore di investire quel difensore dello ius postulandi nella specifica controversia interessata.

  La regola tecnica che considera apposta in calce la procura separata depositata telematicamente insieme all'atto non supplisce alla mancanza di indicazioni idonee a identificare la controversia e non basta a dimostrare la volontà di conferire il mandato per quel giudizio.

• art. 22 d.lgs. 104/2010

  Del resto, l’attività richiesta per la predisposizione e la formalizzazione di una “idonea” procura speciale non è connotata da una particolare complessità, né necessita di un eccessivo impiego di risorse, ma richiede soltanto che il difensore e la parte ricorrente pongano in essere un elementare, seppure specifico, adempimento, di carattere ancillare rispetto alla redazione del ricorso e alle ulteriori attività connesse alla sua proposizione; peraltro, tale adempimento si giustifica certamente in un sistema processuale, qual è quello amministrativo, che prevede, in via generale e salvo limitatissime eccezioni, come obbligatorio il patrocinio di un avvocato, ovvero la presenza di una difesa tecnica (cfr. artt. 22 e 23 cod. proc. amm.; “laddove … la rappresentanza tecnica è necessaria, la ratio è l’esigenza di garantire che gli atti del processo siano compiuti da soggetti i quali sappiano utilizzare gli strumenti processuali e di difesa in modo adeguato sia alle esigenze difensive, sia al buon funzionamento del processo”: Cons. Stato, V, 21.3.2024 n. 2000).

  Il TAR richiama l'obbligatorietà generale della difesa tecnica nel processo amministrativo come ragione per esigere che parte e difensore predispongano una procura speciale idonea e specifica.

• art. 23 d.lgs. 104/2010

  Del resto, l’attività richiesta per la predisposizione e la formalizzazione di una “idonea” procura speciale non è connotata da una particolare complessità, né necessita di un eccessivo impiego di risorse, ma richiede soltanto che il difensore e la parte ricorrente pongano in essere un elementare, seppure specifico, adempimento, di carattere ancillare rispetto alla redazione del ricorso e alle ulteriori attività connesse alla sua proposizione; peraltro, tale adempimento si giustifica certamente in un sistema processuale, qual è quello amministrativo, che prevede, in via generale e salvo limitatissime eccezioni, come obbligatorio il patrocinio di un avvocato, ovvero la presenza di una difesa tecnica (cfr. artt. 22 e 23 cod. proc. amm.; “laddove … la rappresentanza tecnica è necessaria, la ratio è l’esigenza di garantire che gli atti del processo siano compiuti da soggetti i quali sappiano utilizzare gli strumenti processuali e di difesa in modo adeguato sia alle esigenze difensive, sia al buon funzionamento del processo”: Cons. Stato, V, 21.3.2024 n. 2000).

  Il TAR richiama l'obbligatorietà generale della difesa tecnica nel processo amministrativo come ragione per esigere che parte e difensore predispongano una procura speciale idonea e specifica.

• art. 39, comma 1, d.lgs. 104/2010

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  Il rinvio alle norme del processo civile non consente di rinnovare una procura speciale mancante o inidonea, perché nel processo amministrativo essa è requisito di ammissibilità che deve sussistere al momento della proposizione del ricorso.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  La disciplina di sanatoria processuale civile non è applicabile per consentire di regolarizzare successivamente la procura speciale richiesta come requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo.

• art. 37 d.lgs. 104/2010

  Proprio con riferimento alla “sanabilità” nel processo amministrativo della procura alle liti connotata da genericità è stato sottolineato come la scusabilità dell’errore, con conseguente possibilità di rimessione in termini, possa «ravvisarsi nei soli casi in cui la parte non abbia parametri di riferimento sulla base dei quali orientare la propria condotta processuale; viceversa, laddove canoni orientativi vi siano, sia pure discordanti e alternativi tra di loro e, nell’ambito di questi, la parte scelga quello meno prudente, accettando il rischio di incorrere in preclusioni processuali altrimenti evitabili optando per lo strumento più cautelativo, l’errore non è più riconoscibile come “scusabile”.

  L'errore scusabile e la rimessione in termini richiedono un'obiettiva incertezza o un grave impedimento non imputabile; non ricorrono quando esistono criteri interpretativi alternativi e la parte sceglie quello meno prudente, pur potendo adottare una condotta cautelativa.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura speciale deve identificare in modo sufficientemente preciso la controversia, le parti e l'autorità giudiziaria adita. Una procura su foglio analogico separato, poi trasmessa in copia informatica insieme a un ricorso nativo digitale, non è resa idonea dalla sola associazione telematica con il ricorso se non contiene elementi che consentano di ricostruire la volontà di conferire il mandato per quello specifico giudizio.
• La qualificazione telematica della procura separata come apposta in calce all'atto non elimina l'esigenza che essa identifichi la controversia né, quando la procura è analogica e il ricorso è nativo digitale, dimostra che la parte conoscesse il contenuto dell'atto o che il mandato precedesse o fosse coevo alla sua redazione.
• Poiché la procura speciale è requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo, la sua mancanza o inidoneità deve sussistere come vizio al momento della proposizione e non è sanabile mediante rinnovazione ai sensi dell'art. 182, comma 2, c.p.c.
• L'errore scusabile non consente la regolarizzazione della procura generica quando, al momento della proposizione del ricorso, esistevano orientamenti interpretativi alternativi e la parte poteva adottare l'opzione più prudente; la rimessione in termini resta circoscritta a obiettiva incertezza normativa o grave impedimento non imputabile.
• L'avviso previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a. per una questione rilevata d'ufficio non è necessario quando la questione è posta in udienza e i difensori non vi partecipano, poiché l'assenza comporta la rinuncia alla possibilità di controdedurre.

Come è indicizzato