Sentenza n. 2753/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR sostenendo, in primo luogo, che non sussistessero i presupposti della doppia conformità richiesta dall’art. 36 d.P.R. 380/2001. Secondo l’amministrazione, il fabbricato sarebbe stato ultimato entro il 27 marzo 2013, anteriormente alla novella dell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 introdotta dal d.l. 69/2013, che aveva eliminato, per la demolizione e ricostruzione qualificata come ristrutturazione edilizia, il vincolo della conservazione della sagoma; ne sarebbe derivata l’illegittimità dell’intervento per difformità di sagoma, volume, superficie, distanze e posizione rispetto al fabbricato preesistente. Il Comune ha inoltre contestato l’attendibilità e la contraddittorietà della verificazione svolta in primo grado, il mutamento non adeguatamente motivato delle conclusioni tra bozza e relazione definitiva e l’insufficienza della relazione integrativa. Ha dedotto, infine, che il permesso di costruire n. 35/2008 fosse stato legittimamente annullato in autotutela perché ottenuto sulla base di una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi. L’appellato ha resistito, riproponendo i motivi di primo grado relativi al diniego di sanatoria, all’annullamento d’ufficio del titolo edilizio, all’ordine di demolizione e all’acquisizione dell’immobile, denunciando violazione degli artt. 3, 6 e 21-nonies l. 241/1990, degli artt. 11, 31 e 36 d.P.R. 380/2001, difetto di istruttoria e motivazione, erronea presupposizione, illogicità, sproporzione e violazione del contraddittorio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla doppia conformità, il Collegio ha ritenuto decisiva la data di ultimazione dei lavori. La verificazione d’appello non ha fornito una data certa, mentre diversi elementi — la proroga del termine per ultimare i lavori concessa nel marzo 2013, l’ordinanza comunale di sospensione del 18 ottobre 2013 e il verbale di sequestro del 10 dicembre 2013 che attestava l’immobile come non ultimato — deponevano per la prosecuzione dei lavori oltre il 21 giugno 2013, data di entrata in vigore del d.l. 69/2013. Il Comune non aveva depositato il verbale del sopralluogo del 27 marzo 2013 sul quale fondava la propria ricostruzione, sicché il metodo acquisitivo non poteva supplire all’inadempimento dell’onere probatorio dell’amministrazione a danno del privato. Applicandosi la novella del 2013, e risultando la conformità dell’immobile alla disciplina vigente al momento della domanda di sanatoria, il requisito della doppia conformità è stato ritenuto sussistente. Il Collegio ha inoltre confermato l’annullamento del provvedimento comunale del 4 novembre 2020, qualificandolo sostanzialmente come annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990. L’atto era stato adottato circa sette anni dopo il rilascio del permesso, oltre il termine ragionevole di diciotto mesi applicabile ratione temporis; non esplicitava un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità; non considerava adeguatamente l’affidamento del privato; e fondava il ritiro su difformità esecutive dell’opera, che avrebbero potuto giustificare i poteri repressivi edilizi, ma non dimostravano un’illegittimità originaria del permesso. Il richiamo alla sentenza penale sulla falsa rappresentazione dei luoghi non era sufficiente, anche perché il precedente annullamento giurisdizionale aveva imposto al Comune una autonoma valutazione amministrativa. Restano quindi confermati gli effetti caducatori nei confronti del diniego di sanatoria, dell’annullamento in autotutela, dell’ordine di demolizione e dell’acquisizione al patrimonio comunale. Il Comune è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori, nonché alle spese della verificazione.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  accertamento di conformità

  La sanatoria richiede la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’abuso sia al momento della presentazione della domanda. Nel caso concreto la conformità al momento della domanda era pacifica e quella al momento della realizzazione è stata riconosciuta perché i lavori risultavano ancora in corso dopo la novella del 2013.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  demolizione e successiva ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quella esistente

  La versione previgente imponeva, nell’ambito della ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, la conservazione della sagoma; tale vincolo è stato eliminato dalla novella del 2013. La disciplina applicabile dipende dalla data di ultimazione dell’intervento.

• d.l. 69/2013, convertito dalla l. 98/2013

  La novella ha modificato la disciplina della ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, eliminando il requisito della conservazione della sagoma; poiché non è stata provata l’ultimazione dell’opera prima della sua entrata in vigore, la disciplina sopravvenuta è stata applicata al caso concreto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  il termine ragionevole comunque non deve essere superiore a diciotto mesi

  L’annullamento d’ufficio richiede l’illegittimità originaria del provvedimento, un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità e la considerazione degli interessi dei destinatari. Deve inoltre essere esercitato entro un termine ragionevole; nel caso concreto il ritiro intervenuto dopo circa sette anni è stato ritenuto illegittimo.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  ordine di demolizione e acquisizione al patrimonio comunale

  Le difformità esecutive dell’intervento possono legittimare l’esercizio dei poteri repressivi edilizi, ma non consentono di per sé l’annullamento in autotutela del titolo edilizio originario in assenza della dimostrazione della sua illegittimità originaria.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione è un mezzo istruttorio sottoposto al prudente apprezzamento del giudice; le sue conclusioni possono essere superate in presenza di manifesta erroneità. Nel caso concreto la nuova verificazione non ha fornito una data certa di ultimazione dei lavori.

• art. 2 c.p.a.

  principio di parità delle parti

  Il metodo acquisitivo non può essere utilizzato per supplire all’onere probatorio non assolto dall’amministrazione, specialmente quando il documento mancante è nella disponibilità della stessa amministrazione e non del privato.

• art. 99 c.p.a.

  La sentenza richiama il principio di diritto dell’Adunanza plenaria n. 8/2017 sull’annullamento d’ufficio dei titoli edilizi, senza trattarsi di una pronuncia dell’Adunanza plenaria.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo il metodo acquisitivo non può supplire all’omesso assolvimento dell’onere probatorio gravante sull’amministrazione quando il documento decisivo è nella disponibilità dell’amministrazione stessa e non del privato; non possono quindi essere utilizzati contro il privato elementi contenuti in un verbale non prodotto in giudizio e a lui non conoscibile.
• Ai fini della doppia conformità prevista dall’art. 36 d.P.R. 380/2001, la disciplina applicabile al momento della realizzazione dell’abuso deve essere individuata con riferimento alla data di ultimazione delle opere. Quando tale data non è provata con certezza e gli elementi disponibili attestano la prosecuzione dei lavori oltre l’entrata in vigore di una novella normativa più favorevole, non è legittimo assumere arbitrariamente una data anteriore.
• L’annullamento d’ufficio di un permesso di costruire richiede la dimostrazione dell’illegittimità originaria del titolo, l’indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità e la ponderazione dell’affidamento maturato dal destinatario; tali requisiti devono essere esplicitati anche quando l’amministrazione esercita un’ampia discrezionalità.
• Le difformità realizzate nell’esecuzione di un intervento edilizio possono giustificare l’adozione dei provvedimenti repressivi previsti dalla disciplina edilizia, ma non legittimano automaticamente l’annullamento in autotutela del permesso di costruire, se non è dimostrata l’illegittimità originaria del titolo.
• Il mero richiamo a risultanze di un procedimento penale non sostituisce l’autonoma istruttoria e motivazione che l’amministrazione deve svolgere nell’esercizio dell’autotutela, soprattutto quando un precedente giudicato amministrativo abbia già imposto una rivalutazione autonoma della vicenda.
• La verificazione è soggetta al prudente apprezzamento del giudice e non vincola il Collegio; le relative conclusioni possono essere disattese quando siano fondate su dati incerti o risultino manifestamente erronee.

Come è indicizzato