Sentenza n. 3496/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario di un fondo sito nel Comune di Castellabate, ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico per l'inclusione nel Parco nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni e per la dichiarazione di notevole interesse pubblico del 4 luglio 1966, aveva chiesto l'autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire per un fabbricato con piano terra destinato a deposito aziendale al servizio di una limitrofa fabbrica di prodotti cosmetici e piano superiore destinato ad abitazione. La Soprintendenza aveva espresso parere negativo, richiamando sia la non ruralità funzionale e architettonica dell'edificio sia il suo negativo inserimento nel contesto paesaggistico, per dimensioni, caratteristiche morfotipologiche, volumi, terrazzi, porticati, tettoie, opere pertinenziali e opere esterne non compiutamente rappresentate. Il TAR aveva annullato gli atti ritenendo che la Soprintendenza avesse valorizzato profili urbanistico-edilizi estranei alla propria competenza e che la motivazione paesaggistica fosse generica e stereotipata, oltre che priva di indicazioni correttive in violazione del principio del dissenso costruttivo. Il Ministero della cultura ha appellato la sentenza sostenendo che i riferimenti urbanistici fossero meramente marginali e che il parere fosse fondato su puntuali criticità paesaggistiche. L'appellato ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per genericità dei motivi e l'improcedibilità per sopravvenuto rilascio di una nuova autorizzazione paesaggistica e del permesso di costruire da parte del Comune.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni preliminari. L'appello è ammissibile perché fondato su un unico motivo omogeneo, esposto in modo chiaro e approfondito, nel rispetto degli artt. 38 e 40 c.p.a. È stata esclusa anche l'improcedibilità: la nuova autorizzazione paesaggistica è intervenuta in un procedimento successivo, avviato in esecuzione dell'annullamento disposto dal TAR, sicché il giudizio sull'originario parere è pregiudiziale rispetto a quello relativo al nuovo titolo; il sopravvenuto permesso di costruire è inoltre autonomo, strutturalmente e funzionalmente, rispetto all'autorizzazione paesaggistica e al parere della Soprintendenza. Nel merito, l'appello è stato accolto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il riferimento alla non conformità dell'edificio alla destinazione agricola costituisse un profilo non fondante, mentre la motivazione decisiva riguardasse la compatibilità paesaggistica. Il parere descriveva specificamente il contrasto dell'intervento con i valori tutelati dal vincolo: assenza di elementi di ruralità funzionale e architettonica, dimensioni rilevanti, caratteristiche tipologiche estranee agli edifici agricoli, inserimento in un fondo agricolo ancora sostanzialmente integro, rischio di urbanizzazione, frammentazione del paesaggio e dispersione edilizia. La motivazione è stata quindi ritenuta concreta, non stereotipata e coerente con le finalità del vincolo; non sono stati ravvisati irragionevolezza o travisamento dei fatti. Il principio del dissenso costruttivo non impone indicazioni correttive quando le criticità paesaggistiche siano superabili soltanto mediante una radicale modifica progettuale. Conseguentemente, la sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese del doppio grado sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Disciplina il parere della Soprintendenza nell'ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica; il parere può fondarsi su una valutazione concreta della compatibilità dell'intervento con i valori paesaggistici tutelati.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Conferma l'autonomia strutturale e funzionale dell'autorizzazione paesaggistica rispetto al permesso di costruire, rilevante ai fini dell'esclusione dell'improcedibilità del giudizio sul parere della Soprintendenza.

• art. 38 c.p.a.

  Rende applicabile all'appello la disciplina generale sui ricorsi, compreso il requisito di specificità dei motivi previsto dall'art. 40 c.p.a.

• art. 40 c.p.a.

  Richiede la distinzione e specificità dei motivi; il requisito è soddisfatto quando l'appello sviluppa un unico motivo omogeneo in modo chiaro e approfondito.

• art. 60 c.p.a.

  Richiamato per qualificare la sentenza di primo grado resa in forma semplificata in sede cautelare.

• d.m. 4 luglio 1966

  «perché costituisce un complesso di importante valore estetico tradizionale [...] e la possibilità di godere del panorama nel suo insieme non rendono possibile la esclusione dal vincolo di parte del territorio».

  Individua i valori estetici, tradizionali, panoramici e ambientali posti a fondamento del vincolo paesaggistico, rispetto ai quali deve essere valutata la compatibilità dell'intervento.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, la Soprintendenza può considerare la ruralità dell'intervento sotto il profilo estetico, morfologico e tipologico, quando tale valutazione sia funzionale alla tutela dei valori paesaggistici, senza che ciò costituisca indebita invasione della competenza urbanistico-edilizia comunale.
• Il parere paesaggistico è adeguatamente motivato quando individua, con riferimento al progetto concreto e ai valori tutelati dal vincolo, le caratteristiche dimensionali, morfologiche, tipologiche e pertinenziali dell'opera incompatibili con il contesto, nonché gli effetti di urbanizzazione, frammentazione e dispersione edilizia.
• La pregressa edificazione o antropizzazione dell'area non costituisce un automatico titolo di compatibilità paesaggistica per ulteriori interventi; la valutazione paesaggistica può mirare a evitare ulteriori compromissioni e a proteggere i residui valori del contesto.
• Il principio del dissenso costruttivo non impone alla Soprintendenza di indicare modifiche progettuali quando l'incompatibilità paesaggistica dipenda da criticità superabili soltanto mediante una radicale trasformazione dell'intervento e le misure mitigative risultino inidonee anche in minima parte.
• Il rilascio successivo di una nuova autorizzazione paesaggistica, adottata in un procedimento avviato in esecuzione dell'annullamento del precedente parere, non determina l'improcedibilità del giudizio relativo all'atto originario, che è pregiudiziale rispetto alla controversia sul nuovo titolo; il permesso di costruire resta autonomo rispetto all'autorizzazione paesaggistica.

Come è indicizzato