Sentenza n. 8309/2021 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'impresa ha appellato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro l'informazione antimafia e il conseguente divieto di accesso. Ha dedotto, anzitutto, che il decorso del termine annuale previsto dall'art. 86, comma 2, d.lgs. n. 159/2011 avrebbe determinato la decadenza o perdita di efficacia dell'interdittiva, senza necessità di una nuova informazione liberatoria, sostenendo inoltre che l'immediato licenziamento dei dipendenti ritenuti controindicati avrebbe fatto venir meno il pericolo di infiltrazione e che spettasse all'amministrazione dimostrare, per rinnovare l'interdittiva, la persistenza delle ragioni originarie. Ha censurato anche l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, richiamando l'esigenza di recuperare garanzie partecipative nelle situazioni di permeabilità mafiosa dubbia o caratterizzata da zone grigie. Ha lamentato, inoltre, l'indeterminatezza dei presupposti normativi del potere interdittivo, evocando la sentenza De Tommaso della Corte EDU, e il difetto di una valutazione unitaria degli elementi indiziari, sostenendo che la Prefettura avrebbe desunto il pericolo dalla mera instaurazione di rapporti di lavoro con soggetti vicini ad ambienti mafiosi, senza considerare il loro successivo licenziamento. In primo grado era stata altresì contestata la sussistenza dei presupposti per l'applicazione dell'interdittiva, poiché l'attività dell'impresa derivava da accordi con operatori privati e non da contratti pubblici o provvedimenti amministrativi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha ritenuto che la deduzione della decadenza dell'interdittiva, prospettata tardivamente con memoria e non mediante i motivi del ricorso o dei motivi aggiunti, non potesse costituire ragione di illegittimità originaria, poiché la legittimità dell'atto deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione. Tuttavia, il decorso del termine annuale non è stato considerato irrilevante: esso non determina automaticamente la perdita di efficacia dell'interdittiva, ma impone un aggiornamento della prognosi prefettizia e legittima l'impresa a sollecitare il riesame, alla luce di circostanze sopravvenute. Nelle more del riesame, l'interdittiva e il regime inibitorio restano efficaci fino alla formale revoca. Il licenziamento dei dipendenti controindicati, essendo successivo all'adozione dell'atto, non incide sulla sua legittimità originaria, ma deve essere valutato dalla Prefettura nell'ambito dell'istanza di riesame. È stata respinta la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, poiché la giurisprudenza richiamata dall'appellante operava in una prospettiva di riforma legislativa e riguardava ipotesi di permeabilità dubbia o caratterizzata da zone grigie; inoltre, nel caso concreto non erano state formulate deduzioni specifiche in tal senso. Il Collegio ha escluso che la disciplina delle interdittive costituisca una norma in bianco o attribuisca arbitrio al Prefetto: la clausola generale dei tentativi di infiltrazione mafiosa consente l'utilizzo anche di elementi atipici, purché individuali, concreti e attuali, valutati secondo una corretta inferenza logica e adeguatamente motivati. Il sindacato giurisdizionale deve verificare l'esistenza dei fatti, la loro gravità, precisione e concordanza, nonché la ragionevolezza e proporzionalità della prognosi prefettizia. Nel caso concreto, la valutazione è stata ritenuta unitaria e non atomistica: l'assunzione di più soggetti controindicati, collegati a una consorteria operante nella struttura di interesse pubblico, costituiva un quadro convergente idoneo a fondare la prognosi di permeabilità criminale e non un mero rapporto di conoscenza. Le spese del giudizio di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 86, comma 2, d.lgs. n. 159/2011

  l’informazione antimafia ... ha una validità di dodici mesi dalla data dell’acquisizione, salvo che non ricorrano le modificazioni di cui al comma 3

  Il decorso dei dodici mesi non determina automaticamente la perdita di efficacia dell'interdittiva né la sua inesistenza; impone invece l'aggiornamento della prognosi prefettizia e consente all'impresa di chiedere il riesame. L'interdittiva resta efficace fino alla formale revoca.

• art. 91 d.lgs. n. 159/2011

  venir meno delle circostanze rilevanti

  La revisione della prognosi interdittiva è collegata al sopraggiungere di elementi obiettivi, diversi o contrari, idonei a superare la forza indiziante degli elementi originari.

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. n. 159/2011

  La disposizione è richiamata quale modifica legislativa successiva volta a introdurre garanzie partecipative nel procedimento interdittivo; non è applicata retroattivamente alla fattispecie.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'illegittimità dell'interdittiva nei procedimenti caratterizzati da particolari esigenze di celerità, secondo la disciplina e la giurisprudenza applicabili ratione temporis.

• art. 60 c.p.a.

  Sussistendo i presupposti, la controversia è stata definita in camera di consiglio con sentenza in forma semplificata.

Massime di principio

• Il termine di dodici mesi previsto per la validità dell'informazione antimafia non comporta, di per sé, la perdita automatica di efficacia dell'interdittiva allo scadere del termine. Esso impone alla Prefettura di aggiornare la prognosi sul pericolo di infiltrazione mafiosa e attribuisce all'impresa il potere di sollecitare il riesame, mentre il regime interdittivo permane fino alla formale revoca.
• La legittimità di un'informazione antimafia deve essere valutata con riferimento ai presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento della sua adozione; fatti successivi, come il licenziamento dei dipendenti controindicati, non incidono sulla validità originaria dell'atto, ma possono fondare una richiesta di riesame o imporre un aggiornamento della prognosi prefettizia.
• Il potere interdittivo prefettizio, fondato sulla clausola generale del pericolo di infiltrazione mafiosa, non è una potestà arbitraria né una norma in bianco: il Prefetto può valorizzare anche elementi atipici, purché concreti, individualizzati e attuali, illustrando il percorso inferenziale che collega tali elementi alla prognosi di permeabilità criminale.
• Il giudice amministrativo esercita un sindacato pieno sui fatti posti a base dell'interdittiva e verifica che siano gravi, precisi e concordanti, nonché che la prognosi prefettizia sia ragionevole e proporzionata; non sostituisce però la propria valutazione a quella amministrativa quando questa risulti logicamente motivata.
• La valutazione prefettizia del pericolo di infiltrazione mafiosa deve essere complessiva e non atomistica. L'assunzione di più soggetti controindicati, inseriti in una rete criminale operante nel contesto economico di riferimento, può costituire un quadro unitario e convergente idoneo a fondare l'interdittiva, senza ridursi alla mera conoscenza personale di soggetti mafiosi.

Come è indicizzato