Tribunale, Sentenza T-104/22

Accesso ai documenti relativi a un invito a presentare proposte cofinanziato dall’Unione

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dall’Ungheria contro una decisione della Commissione che aveva concesso a un terzo l’accesso, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, alla corrispondenza inviata dalle autorità ungheresi sulla definizione di un invito a presentare proposte nell’ambito di un programma operativo cofinanziato con fondi SIE. Il Tribunale esamina in particolare l’estensione dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale e il rapporto tra trasparenza, gestione concorrente e leale cooperazione.

Fatti e svolgimento della procedura

La Commissione aveva approvato il programma operativo EFOP nel contesto della programmazione 2014-2023 dei fondi SIE. Nell’ambito di tale programma, l’autorità di gestione ungherese aveva predisposto l’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5. Un terzo aveva chiesto l’accesso all’intera corrispondenza ufficiale tra Commissione e autorità ungheresi relativa a tale invito; la Commissione, dopo consultazione dello Stato membro ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001, aveva inizialmente negato l’accesso ai documenti provenienti dall’Ungheria invocando l’articolo 4, paragrafo 3. In sede di domanda di conferma, il segretario generale della Commissione aveva invece ritenuto che l’accesso potesse essere negato solo per ragioni di protezione dei dati personali e, con la decisione impugnata, aveva concesso l’accesso ai documenti controversi previa espunzione dei dati personali.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama il regolamento n. 1049/2001, in particolare gli articoli 2, 3, 4, 7 e 8, oltre all’articolo 4, paragrafo 5, sul coinvolgimento dello Stato membro autore del documento. Vengono inoltre richiamati l’articolo 296 TFUE e l’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta per l’obbligo di motivazione; l’articolo 4, paragrafo 3, TUE per la leale cooperazione; l’articolo 15 TFUE e l’articolo 42 della Carta sul principio di trasparenza e sul diritto di accesso ai documenti; nonché il regolamento n. 1303/2013 e il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 per la disciplina della gestione concorrente dei fondi SIE.

Motivi di ricorso e questioni esaminate

Il Tribunale riqualifica i motivi formalmente dedotti dall’Ungheria in quattro censure principali:

• insufficienza di motivazione della decisione impugnata;
• violazione del principio di leale cooperazione;
• violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001;
• violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del medesimo regolamento.

Sulla motivazione della decisione

Il Tribunale ricorda che la motivazione deve consentire al destinatario di comprendere l’iter logico seguito dall’istituzione e al giudice di controllarne la legalità. Osserva però che, nel caso di una decisione con cui la Commissione concede l’accesso a un documento proveniente da uno Stato membro nonostante l’opposizione di quest’ultimo, la motivazione può emergere anche dall’insieme della decisione e della lettera con cui lo Stato membro viene informato dell’adozione della decisione. Nel caso concreto, tali atti spiegavano in modo sufficiente che la Commissione aveva esaminato le eccezioni invocate, aveva ritenuto non applicabile l’articolo 4, paragrafo 3, e aveva considerato che i documenti riguardavano un invito a presentare proposte la cui predisposizione non richiedeva alcuna decisione della Commissione.

Il Tribunale aggiunge che la Commissione non era tenuta a motivare in modo esaustivo il distacco dalla propria precedente decisione iniziale, poiché solo la decisione del segretario generale adottata in sede di conferma produce effetti giuridici sostitutivi della posizione precedente.

Sulla leale cooperazione

Quanto al principio di leale cooperazione, il Tribunale ribadisce che l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 non attribuisce agli Stati membri un potere di veto, ma impone un dialogo leale tra istituzione e Stato membro. Nel caso concreto, la Commissione aveva chiesto alle autorità ungheresi di precisare su quale eccezione facessero affidamento e di motivare adeguatamente l’opposizione, offrendo così la possibilità di sviluppare o riformulare i propri motivi. Non vi era, quindi, alcuna violazione del principio di leale cooperazione.

Sull’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001

Il punto centrale della sentenza riguarda la nozione di documento relativo a una questione su cui l’istituzione non ha ancora adottato una decisione. Il Tribunale afferma che la disposizione tutela solo il processo decisionale di un’istituzione dell’Unione e non può essere estesa al processo decisionale di un’autorità nazionale.

Nel caso dei fondi SIE in gestione concorrente, la preparazione e pubblicazione degli inviti a presentare proposte, nonché la selezione delle operazioni, rientrano nella responsabilità esclusiva dello Stato membro, mentre la Commissione esercita solo funzioni di controllo e, eventualmente, di rettifica finanziaria o di sospensione dei pagamenti. Pertanto:

• la Commissione non era chiamata ad adottare alcuna decisione sull’ultimazione dell’invito a presentare proposte EFOP 2.2.5;
• i documenti scambiati con l’autorità di gestione nazionale non riguardavano un processo decisionale della Commissione;
• la sola influenza della Commissione tramite osservazioni o controlli non basta a trasformare la procedura nazionale in un processo decisionale dell’istituzione.

Il Tribunale esclude anche che la disposizione possa essere richiamata in vista di una eventuale futura modifica del programma operativo, poiché al momento della decisione impugnata non era stata presentata alcuna domanda di modifica e i documenti controversi non riguardavano tale procedura.

Sul pregiudizio grave, concreto ed effettivo

Anche supponendo applicabile l’articolo 4, paragrafo 3, il Tribunale verifica in via subordinata la sussistenza di un pregiudizio grave e concreto al processo decisionale. Conclude che l’Ungheria non ha fornito elementi sufficienti per dimostrare che la divulgazione dei documenti avrebbe effettivamente alterato il processo di ultimazione dell’invito a presentare proposte. Le affermazioni circa un possibile vantaggio concorrenziale per alcuni potenziali beneficiari restano astratte e non provate; inoltre, il contenuto dell’invito era già accessibile online e i documenti provenienti dalla Commissione erano stati già comunicati al richiedente, riducendo ulteriormente il rischio invocato.

Sul motivo fondato sull’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino

Il quarto motivo viene respinto perché l’Ungheria non lo aveva sufficientemente sviluppato ai sensi dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura del Tribunale. La mera affermazione che l’attività di gestione concorrente dovrebbe rientrare nelle "attività di indagine" non è considerata sufficiente per fondare un motivo di ricorso.

Dispositivo e portata pratica

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna l’Ungheria alle spese, comprese quelle del procedimento sommario. La pronuncia è rilevante perché conferma in modo netto che l’eccezione per la tutela del processo decisionale non può essere estesa ai processi decisionali nazionali solo perché interagiscono con la Commissione nell’ambito della gestione concorrente dei fondi dell’Unione.