Tribunale, Sentenza T-309/22

Congelamento dei fondi e restrizioni di viaggio nei confronti di Vladimir Rashevsky

La pronuncia del Tribunale dell’Unione europea riguarda due ricorsi diretti proposti da Vladimir Rashevsky contro una serie di atti del Consiglio adottati nell’ambito delle misure restrittive connesse alla situazione in Ucraina e alla guerra di aggressione della Federazione russa. Il Tribunale esamina sia la legittimità dell’inclusione iniziale del ricorrente nelle liste, sia la successiva manutenzione della sua iscrizione nel 2022 e nel 2023.

Parti e contesto del procedimento

Il ricorrente è Vladimir Rashevsky, imprenditore russo, già CEO e direttore di EuroChem Group AG e in precedenza CEO di JSC SUEK. Il convenuto è il Consiglio dell’Unione europea, autore delle decisioni CFSP e dei regolamenti di esecuzione che hanno inserito e poi confermato il suo nome nelle liste soggette a congelamento dei fondi e divieto di ingresso o transito.

Quadro normativo rilevante

La controversia si colloca nel sistema di misure restrittive istituito dalla Decisione 2014/145/CFSP e dal Regolamento (UE) n. 269/2014, entrambi successivamente modificati dopo l’aggravarsi della situazione in Ucraina.

I criteri rilevanti sono:

• l’articolo 2, paragrafo 1, lettere a), f) e g), della Decisione 2014/145/CFSP, come modificata;
• l’articolo 3, paragrafo 1, lettere a), f) e g), del Regolamento (UE) n. 269/2014, come modificato.

Il Tribunale richiama inoltre:

• l’articolo 21 TUE, invocato dal ricorrente per contestare la coerenza delle misure con gli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione;
• l’articolo 263 TFUE per i ricorsi di annullamento;
• l’articolo 277 TFUE per l’eccezione di illegittimità;
• l’articolo 296 TFUE sull’obbligo di motivazione;
• l’articolo 47 della Carta sui diritti fondamentali e il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

Questioni preliminari e ricevibilità

Il Tribunale dichiara irricevibile, nel solo fascicolo T‑739/22, la domanda di annullamento del Regolamento di esecuzione 2022/427 perché proposta oltre il termine di cui all’articolo 263 TFUE. Respinge anche l’argomento di illegittimità ex articolo 277 TFUE perché quel regolamento non costituiva la base giuridica degli atti successivi impugnati nel secondo ricorso.

Contestazione della legittimità dei criteri di listing

Rashevsky sosteneva che i criteri f) e g), e poi anche il criterio a), fossero illegittimi perché troppo vaghi, discriminatori e contrari all’articolo 21 TUE, oltre che al principio di legalità e di certezza del diritto.

Il Tribunale respinge la censura in via generale. Osserva che:

• il criterio f) colpisce in modo sufficientemente chiaro i soggetti che sostengono, materialmente o finanziariamente, o beneficiano del Governo russo;
• il criterio g) mira in modo sufficientemente preciso ai leading businesspersons attivi in settori che forniscono una fonte significativa di entrate al Governo russo;
• anche il criterio g) come modificato nel 2023 resta prevedibile e coerente con la strategia dell’Unione di esercitare pressione massima sulle autorità russe;
• il margine di discrezionalità del Consiglio è compensato dall’obbligo di motivazione e dalle garanzie procedurali.

Il Tribunale precisa però che le doglianze del ricorrente sulla presunta discriminazione o sull’effetto economico generale delle misure riguardano non la validità astratta dei criteri, ma la fondatezza della sua specifica iscrizione.

Obbligo di motivazione

Secondo il Tribunale, gli atti impugnati contengono una motivazione sufficientemente chiara, anche se non sempre indicano espressamente il criterio applicato.

Per gli atti iniziali e per quelli del settembre 2022, la motivazione consentiva di comprendere che il Consiglio aveva fatto riferimento:

• al criterio g), per il ruolo del ricorrente in EuroChem e SUEK, considerate imprese russe importanti che generano entrate rilevanti;
• al criterio a), per la partecipazione alla riunione del 24 febbraio 2022 con Vladimir Putin e per i riferimenti alle attività di EuroChem e SUEK in Donbas e Crimea;
• al criterio f), per l’asserito sostegno materiale o finanziario al Governo russo.

Il Tribunale ritiene che il contesto fosse noto al ricorrente e che egli fosse perfettamente in grado di comprendere la portata delle ragioni addotte e di difendersi efficacemente.

Valutazione del merito: atti iniziali del marzo 2022

Per quanto riguarda gli atti iniziali, il Tribunale ritiene che esistesse una base fattuale sufficiente per l’inserimento del nome del ricorrente, soprattutto sotto il criterio g).

Il Tribunale valorizza in particolare il fatto che Rashevsky fosse, al momento dell’iscrizione:

• CEO e direttore di EuroChem, uno dei maggiori produttori mondiali di fertilizzanti;
• ex CEO di SUEK, grande impresa del carbone e dell’energia;
• presente in riunioni con Vladimir Putin, circostanza che rafforzava il quadro indiziario.

Secondo il Tribunale, il criterio g) non richiede la prova di legami stretti o di interdipendenza diretta con il Governo russo; è sufficiente che il soggetto sia un leading businessperson operante in un settore che costituisce una fonte significativa di entrate per il bilancio russo. Nel caso di EuroChem, il settore dei fertilizzanti è stato ritenuto tale, sulla base delle prove prodotte dal Consiglio.

Di conseguenza, il ricorso T‑309/22 è respinto nel merito.

Valutazione del merito: atti del settembre 2022

Per gli atti del settembre 2022, il Tribunale annulla invece la proroga delle misure nei confronti di Rashevsky.

La ragione centrale è che il Consiglio non aveva adeguatamente aggiornato la propria valutazione dopo che il ricorrente aveva lasciato le cariche operative in EuroChem e SUEK. Il Tribunale sottolinea che le misure restrittive hanno natura cautelare e provvisoria, per cui la loro prosecuzione richiede un riesame effettivo della situazione concreta.

Il Consiglio non ha dimostrato, con elementi specifici e coerenti, che il ricorrente fosse ancora un leading businessperson ai sensi del criterio g dopo le dimissioni. Anche le allegazioni su cariche in altre strutture, come la RSPP, non erano richiamate nella motivazione degli atti e non potevano essere usate in giudizio senza una sostituzione delle ragioni dell’atto.

Quanto al criterio a), il Tribunale esclude che le prove addotte bastassero a dimostrare un nesso diretto o indiretto tra la condotta personale del ricorrente e azioni o politiche contro l’integrità territoriale dell’Ucraina. In particolare:

• la presunta fornitura di fertilizzanti a Donbas non era collegabile al ricorrente, che non era ancora CEO di EuroChem al momento dei fatti richiamati;
• l’asserita stipula di contratti con sanatori in Crimea da parte di SUEK non era supportata dal documento invocato dal Consiglio;
• la sola partecipazione alla riunione del 24 febbraio 2022 non bastava a dimostrare il sostegno a politiche anti-ucraine.

Anche il criterio f) non resiste al controllo giurisdizionale, perché il Consiglio non provava che, dopo le dimissioni, Rashevsky continuasse a sostenere materialmente o finanziariamente il Governo russo tramite EuroChem o SUEK.

Valutazione del merito: atti del marzo 2023

Il Tribunale annulla anche gli atti del marzo 2023. Il Consiglio aveva tentato di fondare la proroga su una nuova ricostruzione, secondo cui il ricorrente avrebbe continuato a esercitare influenza tramite società veicolo, ma le prove erano ritenute insufficienti.

La documentazione prodotta non dimostrava in modo affidabile:

• che Rashevsky esercitasse ancora influenza su EuroChem o SUEK tramite shell companies;
• che la sua posizione in altre entità societarie, come SGC, provasse tale influenza;
• che egli fosse ancora qualificabile come leading businessperson nel senso del criterio g.

Anche i riferimenti al criterio a) e al criterio f) vengono ritenuti non suffragati da una base probatoria aggiornata e coerente. Il Tribunale evidenzia che il Consiglio non può limitarsi a riproporre la stessa base fattuale usata per l’iscrizione iniziale quando il contesto personale del soggetto è mutato.

Valutazione del merito: atti del settembre 2023

Infine, il Tribunale annulla pure gli atti del settembre 2023. Il Consiglio aveva integrato il fascicolo con nuova documentazione su SGC e sulla Skolkovo Foundation, ma tali elementi non erano ancorati alla motivazione formale degli atti e non dimostravano in modo sufficiente la permanenza dei presupposti di listing.

Il Tribunale rileva che:

• le nuove informazioni non provavano che il ricorrente continuasse a influenzare EuroChem o SUEK tramite società veicolo;
• la semplice appartenenza al consiglio di amministrazione di SGC non bastava a provare una influenza su SUEK o un nesso con EuroChem;
• la posizione nella Skolkovo Foundation non dimostrava, di per sé, che il ricorrente fosse un businessperson o che beneficiasse del Governo russo ai sensi dei criteri di listing.

Anche per i criteri a) e f), il Consiglio non riusciva a fornire una base fattuale aggiornata e sufficientemente precisa. In conclusione, la proroga del settembre 2023 viene annullata integralmente quanto al ricorrente.

Dispositivo e spese

Il Tribunale:

• riunisce le cause T‑309/22 e T‑739/22;
• respinge il ricorso T‑309/22;
• annulla, in quanto concernono Rashevsky, le decisioni e i regolamenti del settembre 2022, del marzo 2023 e del settembre 2023;
• condanna Rashevsky alle spese nella causa T‑309/22;
• condanna il Consiglio alle spese nella causa T‑739/22.

Principio affermato

La decisione conferma che, nelle misure restrittive individuali, il Consiglio dispone di un ampio margine nella definizione dei criteri di listing, ma deve dimostrare con elementi aggiornati, specifici e coerenti che, al momento di ogni proroga, il soggetto continui a rientrare nei criteri applicati. La mera ripetizione di ragioni già utilizzate per l’iscrizione iniziale non basta quando il contesto personale dell’interessato è mutato, specie dopo dimissioni da ruoli societari rilevanti.