Sentenza n. 3061/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, motivazione apodittica e contraddittoria e violazione dei principi di leale collaborazione, trasparenza e buona fede. Ha sostenuto che le interlocuzioni, le comunicazioni e gli incontri avuti con l'ente pagatore durante la realizzazione del progetto avessero confermato o comunque ingenerato un affidamento sulla regolarità delle iniziative e delle spese, sicché non sarebbe stato legittimo contestarle soltanto in sede di rendicontazione finale. In secondo luogo, ha dedotto il difetto di istruttoria e la violazione del regolamento europeo sui controlli, sostenendo che l'amministrazione si sarebbe limitata a verifiche documentali e a una sola visita in loco, senza accertare concretamente la conformità delle operazioni agli obiettivi del finanziamento. In terzo luogo, ha contestato la riduzione del contributo connessa all'affidamento diretto del progetto a un'associazione, sostenendo che ricorressero i presupposti dell'in house providing oppure quelli relativi alla tutela di diritti esclusivi derivanti dalla titolarità di marchi e brevetti, con conseguente legittimità della procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando. Il Comune ha inoltre eccepito la tardività della memoria depositata dall'appellata oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente accolto l'eccezione di tardività della memoria dell'ente pagatore, dichiarandola inammissibile perché depositata dopo le ore 12 dell'ultimo giorno utile e quindi oltre il termine di trenta giorni liberi previsto per il deposito delle memorie. Nel merito ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al principio di leale collaborazione, il Collegio ha ritenuto decisivo che l'ente pagatore avesse comunicato, ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, 37 specifiche fattispecie di spese non ammissibili e che le controdeduzioni del Comune fossero generiche o non esaustive, soprattutto rispetto alla voce di spesa maggiormente ridotta. Il Comune non ha inoltre dimostrato di avere previamente concordato con l'ente l'ammissibilità delle spese poi escluse. Le interlocuzioni intervenute nella fase istruttoria non potevano sostituire il controllo da effettuare in sede di domanda di saldo secondo la disciplina europea, né erano idonee a impedire l'esercizio di tale potere. Quanto ai controlli, il Collegio ha escluso carenze istruttorie: l'attività non si era limitata alla visita in loco, ma aveva compreso controlli amministrativi e cartolari, richieste di documentazione integrativa e chiarimenti sulle spese ammissibili, conformemente al regolamento europeo. Quanto all'affidamento diretto, la sanzione era sorretta da una duplice autonoma ragione: mancava una preventiva indagine di mercato e il Comune non aveva adeguatamente motivato l'impossibilità di eseguire il servizio mediante altri operatori. L'associazione non poteva essere qualificata come organismo in house perché mancava il controllo analogo, non essendo configurabile un controllo analogo esercitato individualmente da ciascuno dei numerosi enti soci. Neppure la titolarità dei marchi e brevetti dimostrava l'esistenza di un diritto esclusivo rilevante ai fini dell'esclusione del codice dei contratti, poiché non escludeva che il servizio potesse essere affidato ad altro soggetto privo dei marchi. L'indagine di mercato e un'adeguata motivazione dell'affidamento diretto erano pertanto necessarie. Le spese del giudizio sono state compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine di trenta giorni liberi prima dell'udienza per il deposito delle memorie deve essere rispettato anche considerando il limite orario delle ore 12 dell'ultimo giorno utile.

• art. 4, comma 4, allegato 2 al c.p.a.

  Il deposito della memoria effettuato dopo le ore 12 dell'ultimo giorno utile non rispetta il termine previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a. e rende la memoria inammissibile.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi consente all'amministrazione di dettagliare le spese ritenute non ammissibili e al beneficiario di formulare controdeduzioni, la cui genericità può non superare le ragioni ostative.

• art. 24, commi 1 e 3, regolamento (CE) n. 65/2011

  “tutte le domande di aiuto e di pagamento, nonché le dichiarazioni presentate da beneficiari o da terzi allo scopo di ottemperare ai requisiti, sono sottoposte a controlli amministrativi che riguardano tutti gli elementi che è possibile e appropriato controllare con mezzi amministrativi”.

  I controlli sulle domande di aiuto e di pagamento possono comprendere verifiche amministrative e cartolari in itinere, richieste di documentazione e chiarimenti, oltre alla visita in loco, senza che sia necessario svolgere controlli durante ciascun evento finanziato.

• art. 30, paragrafo 3, regolamento (CE) n. 65/2011

  Lo scostamento superiore alla soglia prevista tra spese dichiarate e spese ammissibili giustifica l'applicazione della relativa riduzione o sanzione del contributo.

• art. 57, commi 1, 2, lett. b), e 6, d.lgs. 163/2006

  Il ricorso alla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando per ragioni tecniche richiede una preventiva indagine di mercato e un'adeguata motivazione sull'impossibilità di affidare il servizio ad altri operatori; l'onere di giustificare la procedura grava sulla stazione appaltante.

• art. 19, comma 2, d.lgs. 163/2006

  “Il presente codice non si applica agli appalti pubblici di servizi aggiudicati da un'amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore ad un'altra amministrazione aggiudicatrice o ad un'associazione o consorzio di amministrazioni aggiudicatrici, in base ad un diritto esclusivo di cui esse beneficiano in virtù di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative pubblicate, purché tali disposizioni siano compatibili con il trattato”.

  L'esclusione dall'applicazione del codice dei contratti presuppone un diritto esclusivo fondato su disposizioni legislative, regolamentari o amministrative pubblicate; la titolarità di marchi o brevetti, di per sé, non dimostra tale presupposto.

Massime di principio

• Le interlocuzioni e i chiarimenti scambiati durante l'esecuzione di un progetto finanziato non sostituiscono il controllo finale previsto dalla disciplina del contributo e non impediscono all'ente pagatore di verificare, in sede di saldo, l'ammissibilità delle spese rendicontate, salvo che il beneficiario dimostri un accordo specifico e vincolante sull'ammissibilità delle singole spese.
• La violazione del principio di leale collaborazione non può essere desunta dalla sola contestazione finale delle spese quando l'amministrazione abbia previamente comunicato analiticamente i motivi di non ammissibilità e il beneficiario non li abbia efficacemente contrastati con controdeduzioni specifiche.
• I controlli amministrativi sulle domande di aiuto e di pagamento possono essere svolti mediante esame documentale, richieste di integrazione e chiarimenti e visita in loco; la disciplina dei controlli non impone necessariamente verifiche durante ogni evento o attività finanziata.
• L'affidamento mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando per ragioni tecniche richiede sia una preventiva indagine di mercato sia un'adeguata motivazione dell'impossibilità di ricorrere ad altri operatori; il relativo onere giustificativo grava sulla stazione appaltante.
• Un'associazione composta da una pluralità di comuni ed enti locali non è organismo in house del singolo ente affidante se quest'ultimo non esercita sull'associazione un controllo analogo a quello esercitato sui propri organi.
• La titolarità di marchi o brevetti non integra, da sola, il diritto esclusivo fondato su disposizioni legislative, regolamentari o amministrative pubblicate necessario per sottrarre un affidamento all'applicazione della normativa sui contratti pubblici.

Come è indicizzato