Sentenza n. 2000/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti, eredi e aventi causa del precedente proprietario, avevano chiesto nel novembre 2025 l’autorizzazione per una media struttura di vendita non alimentare di 800 mq. Il SUAP ha concluso negativamente il procedimento il 27 gennaio 2026, richiamando il parere comunale contrario e la mancata presentazione di osservazioni dopo il preavviso di rigetto. I ricorrenti hanno dedotto: (1) violazione degli artt. 2 e 3 l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento e illogicità, anche per l’omesso esame della relazione di assentibilità e delle argomentazioni sulla direttiva Bolkestein; (2) e (3) violazione della normativa nazionale ed eurounitaria sulle liberalizzazioni e sulla libertà di stabilimento, sostenendo che il diniego non fosse fondato su motivi imperativi d’interesse generale, ma su vincoli economici e anticoncorrenziali, e che la zona MCA1.3 del PRG consentisse l’attività commerciale; hanno inoltre lamentato irragionevolezza e disparità di trattamento rispetto al supermercato Basko operante nella porzione contigua dell’immobile; (4) eccesso di potere, difetto dei presupposti, istruttoria e motivazione, poiché la programmazione comunale attestava una dotazione insufficiente di medie strutture. Hanno chiesto anche il risarcimento del pregiudizio da ritardata o mancata conclusione del contratto di locazione. Il Comune ha eccepito il ne bis in idem e l’intangibilità del giudicato formatosi sulla sentenza TAR Piemonte n. 881/2020; la Regione ha eccepito la tardività dell’impugnazione degli atti programmatori e la cosa giudicata.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di ne bis in idem: il giudizio precedente riguardava il rigetto di un’istanza di accordo di programma per il riconoscimento della localizzazione L1, mentre il nuovo giudizio investe una domanda di autorizzazione e motivi non coincidenti; inoltre, i ricorrenti non contestano il fatto, già accertato con giudicato, che l’area non possieda i requisiti L1. Ha respinto anche l’eccezione di tardività dell’impugnazione degli atti programmatori, poiché il diniego del 2026 ha reso attuale e concreta la lesione derivante dalla loro applicazione. Nel merito, il primo motivo è infondato: il diniego è motivato per relationem mediante il rinvio al parere comunale e agli atti ivi richiamati; l’immobile non è classificato L1 e non soddisfa i requisiti oggettivi di localizzazione. L’omesso esame delle argomentazioni della relazione di assentibilità non è decisivo e, anche se qualificato come vizio procedimentale, è non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, perché, in assenza del requisito localizzativo, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. I motivi secondo e terzo sono infondati: la liberalizzazione non elimina il potere di pianificazione urbanistica e commerciale. I criteri L1, fondati sull’interclusione per almeno tre lati nel tessuto residenziale omogeneo e sulla distanza dal nucleo residenziale (nel caso concreto 912 metri, oltre il limite di 700), perseguono il razionale assetto del territorio e la tutela dell’ambiente urbano, sono generali, non discriminatori e proporzionati, e non risultano diretti a finalità economiche protezionistiche; i ricorrenti non hanno fornito elementi per dimostrare tale finalità. La destinazione commerciale prevista dal PRG è necessaria ma non sufficiente per autorizzare una media struttura, dovendosi rispettare anche i distinti requisiti di localizzazione della programmazione commerciale. Non è comparabile la posizione del supermercato Basko, attivo senza interruzioni in forza di titoli pregressi, con la nuova attività richiesta dai ricorrenti, dopo la cessazione nel 2017 dell’attività precedentemente svolta nella loro porzione immobiliare. È altresì legittimo applicare la programmazione vigente senza sostituirla, per ciascuna istanza, con una valutazione individuale di sostenibilità che produrrebbe una variante automatica non prevista. Il quarto motivo è infondato: la riconosciuta sotto-dotazione di medie strutture nel Comune non attribuisce al privato il diritto a insediarsi nel luogo prescelto né consente di derogare ai requisiti territoriali; la programmazione può promuovere nuove strutture subordinandole a specifici criteri di localizzazione. Respinta anche la domanda risarcitoria, mancando l’illegittimità degli atti. Spese compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Con nota del 18 dicembre 2025 il responsabile del procedimento, richiamati i precedenti pareri n. 1362 e n. 1309 del 2019, nonché la sentenza del T.A.R. Piemonte n. 881/2020, comunicava i motivi ostativi, ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, all’accoglimento dell’istanza.

  La disposizione è richiamata per la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; la mancata presentazione di osservazioni nei dieci giorni è registrata nella motivazione del diniego, ma non costituisce da sola la ragione giuridica decisiva del rigetto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Anche laddove si qualifichi come vizio procedimentale il mancato esame della relazione di assentibilità prodotta dai ricorrenti, tale vizio è irrilevante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990, poiché, stante l’assenza del requisito localizzativo, il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  L’omessa valutazione delle osservazioni non comporta l’annullabilità quando, in ragione dell’assenza del requisito localizzativo vincolante, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 6 d.lgs. 114/1998

  In sintesi, l’art. 6 del d.lgs. n. 114/1998, ampiamente richiamato dalla deliberazione del Consiglio regionale DCR n. 191-43016/2012, affida alle regioni la definizione degli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali; in particolare, tale disposizione prevede che le regioni devono fissare i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale individuando le aree da destinare agli insediamenti commerciali, i vincoli di natura urbanistica, nonché altri aspetti di carattere edilizio ed urbanistico.

  La disposizione attribuisce alle Regioni il compito di definire indirizzi e criteri urbanistico-commerciali, inclusa l’individuazione delle aree e dei vincoli per gli insediamenti; tali criteri possono operare insieme alla destinazione urbanistica comunale.

• considerando 9 direttiva 2006/123/CE

  Giova poi osservare che già nel considerando 9 del preambolo della direttiva 2006/123/CE è evidenziato che “La presente direttiva si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio. Pertanto essa non si applica a requisiti come le norme del codice stradale, le norme riguardanti lo sviluppo e l’uso delle terre, la pianificazione urbana e rurale, le regolamentazioni edilizie …”.

  La direttiva sui servizi non investe requisiti relativi alla pianificazione urbana e all’uso del territorio, sicché la liberalizzazione non elimina di per sé i vincoli urbanistici legittimamente stabiliti.

• considerando 40 direttiva 2006/123/CE

  Il considerando 40 precisa, inoltre, che la nozione di “motivi imperativi di interesse generale”, idonei a giustificare limitazioni all’accesso al mercato (cfr. art. 4, n. 8 della direttiva 2006/123/CE), “è stata progressivamente elaborata dalla Corte di giustizia nella propria giurisprudenza relativa agli articoli 43 e 49 del trattato, e potrebbe continuare ad evolvere. La nozione, come riconosciuto nella giurisprudenza della Corte di giustizia, copre almeno i seguenti motivi: l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza e la sanità pubblica ai sensi degli articoli 46 e 55 del trattato, il mantenimento dell’ordine sociale, gli obiettivi di politica sociale, la tutela dei destinatari di servizi, la tutela dei consumatori, la tutela dei lavoratori, compresa la protezione sociale dei lavoratori, il benessere degli animali, la salvaguardia dell’equilibrio finanziario del regime di sicurezza sociale, la prevenzione della frode, la prevenzione della concorrenza sleale, la protezione dell’ambiente e dell’ambiente urbano, compreso l’assetto territoriale in ambito urbano e rurale …”.

  La tutela dell’ambiente urbano e dell’assetto territoriale rientra tra i motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare limiti all’accesso all’attività di servizi.

• art. 11, comma 1, lettera e), d.lgs. 59/2010

  L’art. 11, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 59/2010 prevede che “L’accesso ad un’attività di servizi o il suo esercizio non possono essere subordinati al rispetto dei seguenti requisiti: … l’applicazione caso per caso di una verifica di natura economica che subordina il rilascio del titolo autorizzatorio alla prova dell’esistenza di un bisogno economico o di una domanda di mercato, o alla valutazione degli effetti economici potenziali o effettivi dell’attività o alla valutazione dell’adeguatezza dell’attività rispetto agli obiettivi di programmazione economica stabiliti; tale divieto non concerne i requisiti di programmazione che non perseguono obiettivi economici, ma che sono dettati da motivi imperativi d’interesse generale”.

  È vietato subordinare l’autorizzazione a una verifica economica caso per caso, ma restano ammissibili requisiti programmatori non economici giustificati da motivi imperativi d’interesse generale; il TAR qualifica i criteri territoriali L1 come requisiti di questa seconda natura.

• art. 31, comma 2, d.l. 201/2011

  L’art. 31, comma 2, del D.L. n. 201 del 2011 stabilisce, nel testo oggi vigente, che “Secondo la disciplina dell’Unione europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali”.

  La libertà di apertura degli esercizi commerciali ammette limiti connessi, tra l’altro, all’ambiente e al decoro urbano; il TAR ritiene che i requisiti L1 perseguano finalità territoriali e ambientali e non costituiscano contingentamenti economici.

• art. 14, comma 4, allegato B, D.C.R. Piemonte 191-43016/2012

  L’art. 14, comma 4, dell’allegato B della deliberazione del Consiglio regionale 20 novembre 2012, n. 191-43016 (“Revisione degli indirizzi generali e dei criteri di programmazione urbanistica per l’insediamento del commercio al dettaglio in sede fissa. Ulteriori modifiche dell’allegato A alla deliberazione del Consiglio regionale 29 ottobre 1999, n. 563-13414 (Indirizzi generali e criteri di programmazione urbanistica per l’insediamento del commercio al dettaglio in sede fissa, in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114)”), a mente del quale “le localizzazioni commerciali urbane non addensate sono le aree e/o gli edifici interclusi per almeno tre lati nell’ambito del centro abitato, così come definito dall’articolo 11, comma 8 bis, preferibilmente lambite o percorse da assi viari di livello urbano”, persegue gli obiettivi di: i) insediare le attività commerciali e di servizio in prossimità delle zone abitate, riducendo la necessità di spostamenti per gli acquisti quotidiani e prevenendo la dispersione urbana; ii) utilizzare il commercio come strumento per rigenerare e valorizzare parti del tessuto urbano o edifici altrimenti marginali o degradati; iii) evitare la desertificazione commerciale dei quartieri moderni o periferici, ma interni al centro abitato, integrandoli con la rete distributiva esistente al fine di eliminare i “vuoti commerciali urbani”.

  La localizzazione L1 richiede che l’area o l’edificio sia intercluso per almeno tre lati nel centro abitato; il requisito è funzionale alla prossimità dei servizi, alla riduzione della dispersione urbana e alla salvaguardia del tessuto urbano consolidato.

• art. 11, comma 8-bis, allegato B, D.C.R. Piemonte 191-43016/2012

  La localizzazione L1 richiede, per il suo riconoscimento, che l’area sia “interclusa per almeno tre lati nell’ambito del centro abitato”, inteso come “tessuto residenziale omogeneo attuale o pianificato” (art. 11, comma 8-bis, allegato B, D.C.R. n. 191-43016/2012).

  Il centro abitato rilevante per il riconoscimento della localizzazione L1 è il tessuto residenziale omogeneo attuale o pianificato; la mera inclusione dell’area nel perimetro del centro abitato ai fini urbanistici o stradali non basta.

Massime di principio

• La direttiva 2006/123/CE e la normativa nazionale di liberalizzazione non attribuiscono un diritto incondizionato all’insediamento di un’attività commerciale e non escludono il potere pubblico di pianificare la localizzazione degli esercizi, quando i limiti perseguono obiettivi non economici di tutela dell’ambiente urbano e di razionale assetto del territorio.
• I criteri territoriali generali, non discriminatori e proporzionati, giustificati da motivi imperativi d’interesse generale e non diretti a proteggere gli operatori economici esistenti, non costituiscono contingentamenti vietati della libertà di apertura commerciale.
• La destinazione urbanistica commerciale di un immobile è necessaria ma non sufficiente per autorizzare una specifica tipologia distributiva: l’autorizzazione per una media struttura resta subordinata al rispetto dei distinti requisiti di localizzazione previsti dalla programmazione commerciale.
• Quando la pianificazione commerciale vigente stabilisce legittimamente i requisiti di localizzazione, il procedimento autorizzatorio individuale non può sostituire tali regole con una nuova valutazione caso per caso della sostenibilità dell’insediamento, né trasformarsi in una variante individuale automatica.
• Un’attività commerciale preesistente, continuata senza interruzioni in forza di titoli autorizzativi pregressi, non è necessariamente comparabile con una nuova attività richiesta dopo la cessazione dell’esercizio: la nuova domanda è valutata secondo la disciplina vigente al momento della sua presentazione.
• L’omesso esame di osservazioni o documenti non determina l’annullabilità quando, in presenza di un requisito localizzativo vincolante mancante, risulti che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato