Sentenza n. 296/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, risultata proposta aggiudicataria di una gara telematica aperta per un servizio di manutenzione ordinaria degli impianti tecnologici, aveva dichiarato di applicare ai lavoratori il CCNL Multiservizi, ritenendolo equivalente ai CCNL del settore edilizio indicati dalla stazione appaltante. Dopo un articolato contraddittorio, la stazione appaltante ha ritenuto non dimostrata l'equivalenza sia economica sia normativa e ha disposto l'esclusione. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione degli artt. 11 e 110 d.lgs. 36/2023, travisamento, carenza e illogicità della motivazione, sostenendo che l'amministrazione avrebbe dovuto consentire l'adeguamento alle tutele dei CCNL indicati e considerare l'impegno assunto in gara; 2) erroneità dell'istruttoria e sviamento nella verifica dell'equivalenza e dell'anomalia, contestando l'interpretazione data alle dichiarazioni rese e il ricorso a un consulente esterno; 3) erronea applicazione dell'Allegato I.01 al d.lgs. 36/2023, sia perché successivo alla pubblicazione del bando, sia perché la stazione appaltante avrebbe operato una comparazione atomistica degli istituti senza una valutazione complessiva e compensativa; 4) violazione dell'art. 1, comma 2, l. 241/1990, per aggravamento procedimentale e difetto di motivazione, in ragione delle plurime richieste di chiarimenti; 5) violazione degli artt. 41 e 97 Cost., degli artt. 1, comma 2, e 11 d.lgs. 36/2023 e dell'art. 1 l. 241/1990, contestando la scelta dei CCNL edilizia, ritenuti meno coerenti con l'oggetto dell'appalto rispetto al CCNL Multiservizi.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha chiarito che l'art. 11 d.lgs. 36/2023 consente all'operatore economico due alternative: applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante oppure un diverso CCNL, purché sia dimostrata l'equivalenza delle tutele economiche e normative. L'impegno generico della ricorrente ad applicare eventuali clausole migliorative dei CCNL indicati non poteva integrare o sostituire la dichiarazione di equivalenza, perché indeterminato, non riferito a istituti specifici né a uno specifico contratto e potenzialmente contraddittorio con la scelta di applicare un CCNL diverso. Neppure la successiva disponibilità, manifestata dopo l'esclusione, ad applicare il CCNL F013 poteva essere considerata, poiché avrebbe comportato una modifica dell'offerta economica: il CCNL applicato incide sui costi della manodopera e costituisce elemento essenziale dell'offerta, da determinare con certezza già in gara. La stazione appaltante aveva inoltre correttamente utilizzato il procedimento di verifica previsto dall'art. 110, con richieste progressive di chiarimenti dirette a consentire la dimostrazione dell'equivalenza; la pluralità delle richieste non costituiva aggravamento, ma espressione di un'istruttoria approfondita e del pieno contraddittorio. Il giudizio tecnico di non equivalenza è stato ritenuto adeguatamente motivato: la documentazione non forniva un confronto completo e omogeneo delle componenti retributive e ometteva vari istituti normativi rilevanti. Il TAR ha precisato che l'equivalenza non richiede identità assoluta dei CCNL né una comparazione meramente meccanica, ma tutele sostanzialmente equiparabili valutate complessivamente; nel caso concreto, tuttavia, le differenze riguardavano molteplici aspetti significativi, tra cui lavoro supplementare e part-time, maternità, comporto, malattia e infortunio, permessi retribuiti e bilateralità, senza adeguata prova compensativa da parte dell'operatore. L'Allegato I.01 era applicabile perché vigente al momento della verifica, secondo il principio tempus regit actum, e comunque recepiva parametri già desumibili da atti e indicazioni precedenti. Il sindacato giudiziale sulla verifica di equivalenza, assimilabile a quello sulla verifica di anomalia, resta limitato a manifesta irragionevolezza, illogicità, abnormità o errori di fatto, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione a quella tecnica dell'amministrazione. Infine, la censura contro la scelta dei CCNL edilizia non era tardiva, poiché l'onere di immediata impugnazione riguarda le sole clausole immediatamente escludenti; era però infondata, essendo la scelta della stazione appaltante coerente con la prevalenza delle attività manutentive e con la presenza di interventi edilizi e requisiti SOA. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.500 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante.

  La scelta dell'operatore è alternativa: applicazione del CCNL indicato dalla stazione appaltante oppure applicazione di un diverso CCNL, previa dimostrazione dell'equivalenza delle tutele economiche e normative. La dichiarazione di equivalenza deve essere verificata prima dell'aggiudicazione.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Le modalità di verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele sono quelle della verifica dell'anomalia dell'offerta; il relativo giudizio è espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacato solo per manifesta irragionevolezza, illogicità, abnormità o errore di fatto.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  L'impegno al rispetto delle condizioni contrattuali minime del CCNL applicabile costituisce requisito necessario dell'offerta; il CCNL scelto incide sui costi della manodopera e non può essere modificato dopo la presentazione dell'offerta.

• Allegato I.01 al d.lgs. 36/2023

  Individua gli istituti e i parametri rilevanti per la verifica dell'equivalenza delle tutele economiche e normative. È applicabile se vigente al momento della verifica dell'offerta, secondo il principio tempus regit actum.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  Il divieto di aggravamento del procedimento non impedisce alla stazione appaltante di formulare richieste plurime e progressive di chiarimenti quando ciò sia funzionale a un'istruttoria approfondita e alla piena partecipazione dell'operatore.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

• artt. 41 e 97 Cost.

  La libertà di iniziativa economica e i principi di imparzialità e buon andamento non impediscono alla stazione appaltante di individuare CCNL coerenti con l'oggetto dell'appalto, nell'esercizio di una discrezionalità non arbitraria o irragionevole.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 11 d.lgs. 36/2023, l'operatore economico può applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante solo se dichiara e dimostra, prima dell'aggiudicazione, che tale contratto assicura tutele economiche e normative equivalenti; una generica disponibilità ad applicare clausole migliorative non sostituisce né rende determinata tale dichiarazione.
• Il CCNL concretamente applicato è elemento essenziale dell'offerta, perché incide sui costi della manodopera e sulla verifica della sostenibilità economica; la sua sostituzione dopo la presentazione dell'offerta o dopo l'esclusione costituisce modifica inammissibile dell'offerta e viola la par condicio.
• La verifica dell'equivalenza delle tutele prevista dall'art. 11 d.lgs. 36/2023 segue le modalità della verifica di anomalia dell'offerta ex art. 110 e implica una valutazione complessiva delle tutele economiche e normative: non è richiesta identità assoluta tra i CCNL, ma gli scostamenti non devono compromettere la sostanziale equiparabilità delle garanzie lavoristiche.
• L'onere di provare l'equivalenza del CCNL alternativo grava sull'operatore economico; la stazione appaltante può richiedere chiarimenti e documentazione progressivi quando siano necessari per un confronto completo e omogeneo degli istituti contrattuali, senza che ciò costituisca di per sé aggravamento procedimentale.
• Il giudizio tecnico della stazione appaltante sulla non equivalenza delle tutele è sindacabile dal giudice amministrativo solo in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, abnormità, difetto di istruttoria o errore di fatto; il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell'amministrazione.
• La scelta dei CCNL da indicare nella lex specialis rientra nella discrezionalità della stazione appaltante e non è irragionevole quando sia motivata dalla coerenza del contratto collettivo con le attività oggetto dell'appalto, comprese le eventuali lavorazioni edilizie e i requisiti di qualificazione richiesti.

Come è indicizzato