Sentenza n. 2039/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia ministeriale e la condanna a concludere il procedimento autorizzativo con provvedimento espresso, deducendo il superamento dei termini previsti dall’art. 12, comma 4, d.lgs. 387/2003 e dagli artt. 2 e 14-bis l. 241/1990. L’istanza era stata presentata il 23 dicembre 2024, ma il procedimento è stato formalmente avviato soltanto il 1 dicembre 2025; la conferenza di servizi aveva stabilito in sessanta giorni il termine di conclusione, senza che il procedimento fosse poi definito. Il Ministero ha eccepito l’incompetenza territoriale del TAR Veneto, sostenendo che l’impianto e la funzione autorizzatoria avessero effetti ultraregionali, e la tardività del ricorso per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31 c.p.a. Nel merito, ha invocato difficoltà organizzative, carenze di organico, l’elevato numero di istanze, l’introduzione della piattaforma informatica, le integrazioni documentali della società e la mancata acquisizione di alcuni pareri. La ricorrente ha inoltre formulato riserva di agire per il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale: l’autorizzazione richiesta abilita la costruzione e l’esercizio di un impianto localizzato in Veneto e produce in quel territorio i propri effetti diretti; il collegamento alla rete nazionale non conferisce all’autorizzazione efficacia ultraregionale. Ha respinto anche l’eccezione di tardività: poiché il Ministero ha formalmente avviato il procedimento il 1 dicembre 2025, non può far decorrere il termine di conclusione dall’istanza del 23 dicembre 2024, né trarre vantaggio dal ritardo imputabile alla propria inerzia; anche assumendo il termine di sessanta giorni fissato dal Ministero, esso era scaduto il 30 gennaio 2026 e il ricorso del luglio 2026 era stato proposto entro l’anno. Nel merito, ha accolto la domanda di accertamento del silenzio e ha ordinato al Ministero di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Il rinvio dell’art. 1, comma 2-quater, d.l. 7/2002 all’art. 12 d.lgs. 387/2003 comprende l’intera disciplina, incluso il termine massimo di sessanta giorni. Nel giudizio sul silenzio rilevano l’avvio del procedimento, la scadenza del termine e la mancata adozione di un provvedimento espresso; la natura perentoria o ordinatoria del termine non è decisiva. Le difficoltà organizzative interne, le integrazioni documentali e la mancata espressione di alcuni enti non giustificano la mancata conclusione, che compete all’amministrazione procedente anche nell’ambito della conferenza semplificata. Il giudice non ha invece imposto il rilascio dell’autorizzazione, poiché l’istruttoria non era conclusa e residuavano valutazioni dell’amministrazione e degli altri enti. Il dispositivo ordina di provvedere entro 120 giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione amministrativa della sentenza e condanna il Ministero alle spese, liquidate in euro 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 13 c.p.a.

  L’art. 13, comma 1, primo periodo, c.p.a. radica la competenza presso il T.A.R. nella cui circoscrizione ha sede l’amministrazione che ha adottato l’atto, ma il secondo periodo la attribuisce comunque, in modo inderogabile, al T.A.R. nel cui ambito territoriale si esauriscono gli effetti diretti del provvedimento.

  La competenza territoriale si determina in base al luogo in cui si esauriscono gli effetti diretti quando questi sono circoscritti territorialmente; in tal caso tale criterio prevale su quello della sede dell’amministrazione.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  L’art. 31, comma 2, c.p.a. consente di agire contro il silenzio fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

  L’azione contro il silenzio è proponibile durante la permanenza dell’inadempimento e deve essere esercitata entro un anno dalla scadenza del termine procedimentale; nel caso concreto, tale termine di conclusione è stato computato dall’avvio formale del procedimento, tardivamente disposto dall’amministrazione.

• art. 1, comma 2-quater, d.l. 7/2002

  La norma stabilisce che gli impianti di accumulo “stand-alone” sono autorizzati con autorizzazione unica rilasciata dal Ministero “ai sensi dell’articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387”, senza alcuna limitazione.

  Il rinvio all’art. 12 d.lgs. 387/2003 per l’autorizzazione degli impianti di accumulo stand-alone comprende l’intera disciplina prevista da tale articolo, non soltanto l’individuazione del titolo autorizzativo.

• art. 12, comma 4, d.lgs. 387/2003

  Ne discende che il rinvio comprende l’intera disciplina, e dunque anche la previsione per cui “il termine massimo per la conclusione del procedimento unico è pari a sessanta giorni”.

  Il termine massimo di sessanta giorni per la conclusione del procedimento unico si applica anche alle autorizzazioni uniche degli impianti di accumulo richiamate dall’art. 1, comma 2-quater, d.l. 7/2002.

• art. 2 l. 241/1990

  Nel giudizio sul silenzio è sufficiente verificare che il procedimento sia stato avviato, che sia decorso il termine fissato per concluderlo e che l’amministrazione non abbia adottato un provvedimento espresso, come impone l’art. 2 della legge n. 241 del 1990.

  L’obbligo di provvedere sussiste quando il procedimento è stato avviato, il termine di conclusione è scaduto e manca un provvedimento espresso; l’azione sul silenzio non richiede che sia previamente risolta la questione della natura perentoria o ordinatoria del termine.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa quando residuano valutazioni dell’amministrazione e di altri enti, come accade nella specie, dove l’istruttoria non è conclusa.

  Nel giudizio sul silenzio il giudice non può ordinare il rilascio del provvedimento richiesto se residuano valutazioni amministrative o di altri enti e l’istruttoria non è conclusa; può invece imporre la conclusione del procedimento con un provvedimento espresso.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Neppure le integrazioni volontarie della società, peraltro in gran parte anteriori all’avvio, né la mancata espressione di alcuni enti coinvolti, giustificano l’omessa conclusione, la quale compete all’amministrazione procedente anche all’esito dei meccanismi propri della conferenza semplificata richiamata dal Ministero stesso.

  La mancata espressione di alcuni enti coinvolti nella conferenza semplificata non esonera l’amministrazione procedente dall’obbligo di concludere il procedimento, utilizzando i meccanismi previsti per la conferenza.

Massime di principio

• Ai fini della competenza territoriale, quando gli effetti diretti del provvedimento richiesto si esauriscono in un ambito regionale circoscritto, prevale il criterio del luogo di produzione degli effetti su quello della sede dell’amministrazione. Il collegamento dell’impianto alla rete elettrica nazionale non rende di per sé ultraregionale l’efficacia dell’autorizzazione relativa a un impianto localizzato.
• Nel giudizio avverso il silenzio, il termine annuale di cui all’art. 31, comma 2, c.p.a. decorre dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento; l’amministrazione non può avvalersi del ritardo, a essa esclusivamente imputabile, nell’avvio formale del procedimento per anticipare la decorrenza del termine.
• Il rinvio dell’art. 1, comma 2-quater, d.l. 7/2002 all’art. 12 d.lgs. 387/2003, per l’autorizzazione degli impianti di accumulo stand-alone, comprende l’intera disciplina dell’articolo richiamato, incluso il termine massimo di sessanta giorni per concludere il procedimento unico.
• Per accertare l’inadempimento nel giudizio sul silenzio è sufficiente verificare l’avvio del procedimento, la scadenza del termine di conclusione e la mancata adozione di un provvedimento espresso. Le difficoltà organizzative interne all’amministrazione non giustificano il superamento dei termini né l’omessa conclusione del procedimento.
• La mancata espressione di alcuni enti coinvolti e le integrazioni documentali presentate dall’istante non esonerano l’amministrazione procedente dal concludere il procedimento, anche mediante i meccanismi propri della conferenza di servizi semplificata.
• Nel giudizio sul silenzio il giudice può ordinare la conclusione del procedimento con un provvedimento espresso, ma non può imporre il rilascio del titolo richiesto quando l’istruttoria è incompleta e residuano valutazioni dell’amministrazione o di altri enti.

Come è indicizzato