Sentenza n. 14718/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato i provvedimenti con cui il GSE aveva respinto le istanze di riesame, presentate ai sensi dell'art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, dei precedenti provvedimenti di decadenza dagli incentivi adottati nel 2017. In origine, il GSE aveva disposto la decadenza per la carente certificazione dei moduli fotovoltaici, per la mancata prova dell'utilizzo di componenti di nuova costruzione e, quanto a uno degli impianti, per la collocazione su area agricola. La ricorrente ha dedotto manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, lamentando che il GSE non avesse esaminato le argomentazioni già formulate nel precedente giudizio e idonee, secondo la società, a giustificare l'annullamento o la revoca dei provvedimenti di decadenza. Il GSE ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, genericità e carattere cumulativo, sostenendone comunque l'infondatezza. Il TAR ha ritenuto rilevante, quale profilo assorbente, la tardività dei provvedimenti originari di decadenza rispetto al termine previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990, profilo ricompreso nella sostanza delle censure introduttive, benché il richiamo espresso al termine di diciotto mesi fosse stato sviluppato nella memoria conclusionale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti di rigetto delle istanze di riesame. In primo luogo ha respinto le eccezioni preliminari del GSE: le istanze erano ammissibili perché presentate quando il giudizio sugli originari provvedimenti di decadenza era ancora pendente; il GSE aveva quindi l'obbligo di esaminarle secondo il procedimento previsto dall'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020. La successiva definizione con sentenza passata in giudicato del giudizio sugli atti originari non rendeva improcedibile il nuovo ricorso, poiché il giudizio sui provvedimenti di riesame aveva oggetto autonomo e doveva applicare lo ius superveniens. Il cumulo era inoltre giustificato dalla connessione oggettiva e soggettiva delle vicende, riferibili a una fattispecie sostanzialmente unitaria. Nel merito, il giudice ha qualificato il riesame come autonomo procedimento volto a verificare, alla luce della nuova disciplina, la legittimità dei provvedimenti di decadenza secondo i principi dell'autotutela e, in particolare, il termine ragionevole dell'art. 21-nonies l. 241/1990. Gli incentivi erano stati riconosciuti nel 2012 e nel 2013, mentre le decadenze erano state adottate il 4 maggio 2017, oltre il termine di diciotto mesi allora previsto dalla norma e, comunque, dopo un lasso temporale incompatibile con la tutela dell'affidamento e della certezza delle situazioni giuridiche. Il GSE, omettendo di valutare tale profilo nel procedimento di riesame, aveva quindi adottato provvedimenti illegittimi. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La disposizione modifica la disciplina applicabile ai procedimenti relativi alla decadenza dagli incentivi e consente, alle condizioni previste, una rinnovata valutazione dei provvedimenti del GSE alla luce dei principi dell'autotutela.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199. Il GSE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell'istanza a cura del soggetto interessato

  La norma attribuisce all'interessato la facoltà di chiedere il riesame dei provvedimenti di decadenza dagli incentivi quando il relativo giudizio era pendente, imponendo al GSE di concludere il procedimento entro sessanta giorni e di valutare la fattispecie alla luce della disciplina sopravvenuta.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole per l'esercizio dell'autotutela, nella fattispecie pari a diciotto mesi secondo la disciplina applicabile, preclude il ritiro del provvedimento favorevole quando sia decorso senza che ricorrano le condizioni previste dalla legge; la regola tutela l'affidamento del privato e la certezza delle situazioni giuridiche.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base del potere del GSE di verifica, accertamento e controllo dei requisiti per l'accesso agli incentivi.

• art. 14, comma 1, lett. d), D.M. 5 maggio 2011

  Prevede l'incremento tariffario per l'utilizzo di componenti prodotti nell'Unione Europea, riferito a uno degli impianti controversi.

• art. 5, comma 2, lett. a), D.M. 5 luglio 2012

  Prevede l'incremento tariffario per l'utilizzo di componenti prodotti nell'Unione Europea, riferito all'altro impianto controverso.

Massime di principio

• Quando l'interessato presenta, nei casi previsti dall'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, un'istanza di riesame di un provvedimento del GSE di decadenza dagli incentivi mentre il relativo giudizio è pendente, il GSE è tenuto a instaurare e concludere un autonomo procedimento amministrativo applicando la disciplina sopravvenuta; la successiva definizione del giudizio sull'atto originario non elimina l'interesse né l'obbligo di decidere sull'istanza già validamente proposta.
• Il procedimento di riesame previsto dall'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 non coincide con il procedimento originario di decadenza: il primo ha ad oggetto la rivalutazione della legittimità del provvedimento precedente alla luce dello ius superveniens e dei principi dell'autotutela, mentre il secondo riguarda l'accertamento dei requisiti per l'accesso agli incentivi.
• Quando il GSE esercita il riesame in autotutela dei propri provvedimenti di decadenza dagli incentivi, deve considerare il termine ragionevole previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990; l'adozione della decadenza oltre il termine applicabile può precludere l'esercizio del potere di ritiro, in ragione della tutela dell'affidamento e della certezza delle situazioni giuridiche.
• La disciplina dell'art. 21-nonies l. 241/1990, nell'imporre un limite temporale all'autotutela, opera anche quale espressione dei doveri di buona fede e correttezza dell'amministrazione nei rapporti con il privato, impedendo una protratta e indefinita instabilità degli effetti dei provvedimenti favorevoli, salvo il concorso del privato nell'adozione dell'atto illegittimo nei casi previsti dalla legge.
• Nel processo amministrativo è ammissibile il ricorso cumulativo quando le domande riguardano atti distinti ma collegati da una connessione oggettiva e soggettiva tale da ricondurli a una vicenda procedimentale sostanzialmente unitaria.

Come è indicizzato