Tribunale, Sentenza T-761/21

Accesso ai documenti relativi all’acquisto dei vaccini COVID-19

Il Tribunale, Quinta Sezione, ha statuito su un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da cittadini che chiedevano un accesso più ampio a documenti della Commissione concernenti gli accordi preliminari di acquisto e i contratti di acquisto dei vaccini anti-COVID-19. La controversia si colloca nel quadro del regolamento n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti e riguarda soprattutto la portata delle eccezioni per dati personali e interessi commerciali.

Fatti e procedimento amministrativo

La domanda di accesso iniziale riguardava, tra l’altro, i contratti firmati dalla Commissione con i produttori di vaccini, l’identità dei rappresentanti dell’Unione coinvolti nelle negoziazioni e le dichiarazioni di interessi. La DG Salute concesse un accesso parziale a diversi documenti e negò l’accesso integrale ad altri, invocando in particolare la tutela della vita privata, degli interessi commerciali e del processo decisionale. Dopo la domanda di conferma, la Commissione adottò la decisione C(2022) 1359 final del 28 febbraio 2022, successivamente comunicata anche in francese il 31 marzo 2022.

Oggetto della controversia e ricevibilità

Il Tribunale ha anzitutto riconosciuto la legittimazione ad agire del sig. Courtois, ritenendo sufficiente che almeno uno dei ricorrenti fosse parte della petizione originaria. Ha poi dichiarato che non vi era più luogo a statuire sul ricorso contro la decisione implicita di rigetto, poiché questa era stata sostituita dalla decisione esplicita successiva. Ha inoltre considerato che la versione francese della decisione non costituiva un atto autonomo diverso dalla decisione del 28 febbraio 2022, ma una mera traduzione della stessa decisione.

Primo motivo: documenti non rientranti nella domanda di accesso

I ricorrenti contestavano la soppressione dall’elenco dei documenti di 17 "progetti di memorandum d’intesa". Il Tribunale ha respinto la censura, osservando che la domanda iniziale riguardava i soli "contratti firmati" e non anche bozze o documenti preparatori. La procedura prevista dagli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001 consente infatti alla Commissione di riconsiderare la prima risposta nella fase della domanda di conferma, e in tale fase i documenti preparatori potevano essere legittimamente espunti perché non corrispondenti all’oggetto dell’istanza.

Secondo motivo: eccezione per la vita privata e i dati personali

Per le dichiarazioni di assenza di conflitto di interessi, il Tribunale ha applicato la disciplina del regolamento (UE) 2018/1725, richiamando l’articolo 9, paragrafo 1, lettera b). Ha ritenuto che i ricorrenti avessero sufficientemente indicato lo scopo specifico perseguito, cioè verificare l’imparzialità dei membri della squadra negoziale congiunta e l’assenza di conflitti di interessi. Ha inoltre considerato che la sola divulgazione di dichiarazioni anonime non consentiva di raggiungere tale obiettivo, poiché l’identità dei membri era necessaria per un controllo effettivo da parte dei cittadini.

Il Tribunale ha poi constatato che la Commissione aveva correttamente ravvisato un rischio non meramente ipotetico per la vita privata degli interessati, legato alla loro esposizione a contatti esterni non richiesti in un contesto particolarmente sensibile. Tuttavia, ha censurato il bilanciamento effettuato dalla Commissione, ritenendo che non avesse adeguatamente pesato il ruolo tecnico dei membri della squadra negoziale rispetto all’interesse pubblico alla trasparenza e al controllo dell’assenza di conflitti. Per tale ragione, il diniego più ampio dell’accesso alle dichiarazioni è stato annullato.

Secondo motivo: eccezione per gli interessi commerciali

Quanto alle clausole contrattuali, il Tribunale ha ricordato che il regolamento n. 1049/2001 richiede un rischio concreto, ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico di pregiudizio agli interessi commerciali. Ha ritenuto che il contesto di mercato, la natura privata delle imprese farmaceutiche e il carattere sensibile dei contratti giustificassero, in linea di principio, l’applicazione dell’eccezione.

Clausole su proprietà dei vaccini e controllo qualità

Il Tribunale ha confermato il diniego di accesso alle parti che rivelavano know-how, profili del prodotto, specifiche di produzione e modalità interne di controllo qualità. Ha considerato plausibile che la divulgazione potesse offrire ai concorrenti informazioni sfruttabili su tecnologia, capacità industriali e strategie produttive, con pregiudizio concreto e prevedibile per le imprese coinvolte.

Clausole sulla responsabilità contrattuale

Anche per le clausole sulla responsabilità contrattuale, il Tribunale ha ritenuto fondata la posizione della Commissione. La divulgazione avrebbe potuto rivelare soglie economiche accettate, costi di interruzione o violazione del contratto e dettagli sulle strategie interne, in un mercato mondiale caratterizzato da forte domanda e da trattative ancora in corso o possibili con acquirenti terzi.

Clausole sull’indennizzo

Diversamente, per le clausole sull’indennizzo, il Tribunale ha annullato il diniego più ampio. Ha osservato che il meccanismo di indennizzo era già di dominio pubblico, che non incideva sul regime di responsabilità della direttiva 85/374/CEE e che la Commissione non aveva dimostrato un rischio concreto e ragionevolmente prevedibile per gli interessi commerciali. Né l’ipotesi di azioni giudiziarie abusive, né il supposto vantaggio concorrenziale o il danno reputazionale sono stati ritenuti sufficientemente provati nel caso concreto.

Partner di fabbricazione e subappaltatori

Il Tribunale ha invece confermato il diniego per l’elenco dei partner della rete di fabbricazione e dei subappaltatori. Ha ritenuto che tali informazioni fossero parte della strategia industriale e commerciale delle imprese e che la loro divulgazione potesse rivelare capacità produttive, rapporti economici sensibili e sinergie di valore commerciale, con rischio concreto di pregiudizio agli interessi protetti.

Terzo motivo: interesse pubblico prevalente

I ricorrenti invocavano un interesse pubblico prevalente fondato sulla trasparenza, sul buon governo, sul controllo democratico e sull’informazione dei cittadini in materia di vaccinazione. Il Tribunale ha respinto il motivo, osservando che tali argomentazioni erano in larga parte generiche e non dimostravano, nel caso concreto, una rilevanza particolare idonea a superare la tutela degli interessi commerciali. Ha anche escluso che i contratti imponessero obblighi vaccinali o incidessero direttamente sui diritti fondamentali dei ricorrenti in modo tale da giustificare una divulgazione più ampia.

Quarto motivo: proporzionalità

Quanto al principio di proporzionalità, il Tribunale ha rilevato che il regolamento n. 1049/2001 impone la divulgazione delle sole parti non coperte da eccezioni e che la Commissione aveva effettivamente svolto un esame dettagliato documento per documento. Non ha quindi ravvisato una violazione del principio di proporzionalità, salvo nei punti in cui aveva già riscontrato l’illegittimità del diniego più ampio per dati personali e clausole di indennizzo.

Dispositivo e spese

La decisione implicita è stata dichiarata priva di oggetto. La decisione C(2022) 1359 final è stata annullata solo nella parte in cui negava un accesso più ampio alle dichiarazioni di assenza di conflitto di interessi e alle clausole relative all’indennizzo. Il ricorso è stato respinto per il resto e la Commissione è stata condannata alle spese, comprese quelle del ricorso nella sua versione iniziale.

Principi affermati

Il Tribunale ribadisce che:

• l’eccezione per i dati personali richiede l’applicazione coordinata del regolamento n. 1049/2001 e del regolamento 2018/1725;
• il richiedente deve dimostrare la necessità del trasferimento dei dati per un fine specifico di interesse pubblico;
• l’eccezione sugli interessi commerciali richiede un rischio concreto, prevedibile e non ipotetico di pregiudizio;
• la trasparenza e il buon governo non bastano, da soli, a fondare un interesse pubblico prevalente se mancano elementi specifici del caso concreto;
• l’accesso parziale resta uno strumento centrale di bilanciamento tra trasparenza e tutela degli interessi protetti.