Tribunale, Sentenza T-689/21

Accesso agli atti sui contratti UE per i vaccini COVID-19

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE contro la decisione C(2022) 1038 final della Commissione, adottata ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001, con cui era stato concesso solo un accesso parziale agli accordi preliminari di acquisto e ai contratti di acquisto di vaccini anti-COVID-19 conclusi con diverse imprese farmaceutiche. Il Tribunale è stato chiamato a verificare la legittimità degli oscuramenti operati, in particolare alla luce dell’eccezione per la tutela degli interessi commerciali e del principio di buona amministrazione.

Fatti e procedimento

Le ricorrenti erano deputate al Parlamento europeo, insieme alla sig.ra Emilie Mosnier quale erede di una quinta deputata deceduta. Avevano chiesto accesso integrale ai contratti sui vaccini stipulati dalla Commissione con AstraZeneca, Sanofi-GSK, Janssen, Pfizer-BioNTech, CureVac, Moderna, Novavax e Valneva. La Commissione aveva concesso un accesso parziale, oscurando varie parti dei contratti, in particolare sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Durante il procedimento, il Tribunale ha anche ordinato alla Commissione di produrre integralmente i contratti per il controllo giurisdizionale.

Questioni sottoposte al Tribunale

Le ricorrenti hanno dedotto sei motivi di ricorso. In sintesi, hanno contestato:

• l’applicazione dell’eccezione per interessi commerciali a informazioni che, secondo loro, non avevano natura commerciale;
• l’insufficiente giustificazione del diniego per diverse categorie di clausole;
• l’applicazione incoerente e quindi contraria al principio di buona amministrazione del regolamento n. 1049/2001;
• la mancata considerazione di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione;
• la violazione degli articoli 42 e 52, paragrafo 3, della Carta e dell’articolo 10 CEDU;
• la presunta illegittimità dell’oscuramento di informazioni già divulgate in precedenza.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Il Tribunale ha richiamato soprattutto l’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, secondo cui l’accesso deve essere rifiutato quando la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, salvo esistenza di un interesse pubblico prevalente. Ha inoltre fatto riferimento agli articoli 7 e 8 dello stesso regolamento, all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta e agli articoli 42, 11, paragrafo 1, e 52, paragrafi 2 e 3, della Carta, oltre all’articolo 10 CEDU. Nel ragionamento sono state richiamate varie sentenze sulla necessità di un rischio concreto, effettivo e ragionevolmente prevedibile di pregiudizio, nonché sull’obbligo di motivazione e sulla valutazione alla data della decisione impugnata.

Valutazione del Tribunale: definizioni e clausole generali

Per le definizioni delle espressioni "wilful misconduct" nel documento AstraZeneca e "best reasonable efforts" nei documenti Pfizer-BioNTech, il Tribunale ha ritenuto insufficiente la motivazione della Commissione. La decisione impugnata non spiegava in modo abbastanza specifico perché tali definizioni dovessero essere oscurate e in che modo il loro accesso avrebbe arrecato un pregiudizio concreto agli interessi commerciali delle imprese interessate. Su questo punto, il Tribunale ha quindi annullato il diniego di accesso.

Siti di produzione e subappaltatori

Il Tribunale ha invece confermato il diniego relativo all’ubicazione dei siti di produzione e ai rapporti con i subappaltatori. Ha ritenuto che tali informazioni rientrassero nella strategia industriale e commerciale delle imprese e potessero rivelare capacità produttive, organizzazione della filiera e relazioni economiche sensibili. Ha escluso che la mappa interattiva della Commissione o le relazioni pubbliche dell’EMA rendessero automaticamente non riservate le informazioni oscurate nei contratti.

Proprietà intellettuale

Quanto alle clausole sulla proprietà intellettuale, il Tribunale ha giudicato sufficiente sia la motivazione sia la dimostrazione del rischio di pregiudizio. La Commissione aveva spiegato che la divulgazione avrebbe potuto rivelare elementi importanti delle capacità industriali delle imprese, incidere sui loro diritti esclusivi o di licenza e aumentare la pressione dei concorrenti a ottenere know-how o concessioni ulteriori. Il Tribunale ha ritenuto che il rischio fosse concreto, ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico.

Acconti e pagamenti anticipati

Anche per le clausole sugli acconti o pagamenti anticipati il Tribunale ha confermato il diniego. Ha ritenuto plausibile che la divulgazione potesse consentire di ricostruire il valore complessivo dei contratti, il prezzo per dose e le strategie tariffarie delle imprese, con effetti negativi sui negoziati presenti e futuri, anche con acquirenti di paesi terzi. La circostanza che parte degli importi fosse stata resa pubblica o fosse trapelata sui media non ha inciso sull’analisi, poiché la divulgazione non autorizzata non elimina il carattere riservato ai sensi del regolamento n. 1049/2001.

Responsabilità contrattuale e indennizzo

Il Tribunale ha distinto nettamente tra clausole sulla responsabilità contrattuale e clausole sull’indennizzo.

Per la responsabilità contrattuale, ha ritenuto fondata la posizione della Commissione: la divulgazione avrebbe potuto rivelare limiti economici e rischi assunti dalle imprese, influendo sulla loro strategia e sulla posizione competitiva in un mercato mondiale molto sensibile.

Per le clausole di indennizzo, invece, il Tribunale ha accolto il ricorso. Ha rilevato che il meccanismo di indennizzo era già pubblico e non incideva sulla responsabilità del produttore ai sensi della direttiva 85/374/CEE. Ha inoltre osservato che la Commissione non aveva dimostrato in modo concreto come la divulgazione delle condizioni di indennizzo avrebbe potuto comportare un rischio prevedibile e non ipotetico per gli interessi commerciali delle imprese. Sono state considerate insufficienti anche le argomentazioni su reputazione, asseriti punti deboli nella copertura della responsabilità e possibili azioni speculative.

Calendari di consegna

Il Tribunale ha confermato la riservatezza dei calendari di consegna, ritenendoli informazioni commercialmente sensibili perché rivelavano volumi, periodicità, modalità di fornitura e conseguenze economiche in caso di ritardi o mancate consegne. Ha sottolineato che, nel contesto della forte domanda di vaccini e delle relazioni commerciali globali, la divulgazione poteva pregiudicare le strategie delle imprese in modo ragionevolmente prevedibile.

Donazioni e rivendite

Diversamente, il Tribunale ha annullato il diniego relativo alle clausole sulle donazioni e rivendite. Ha ritenuto che la Commissione non avesse spiegato in modo sufficiente perché tali clausole dovessero essere considerate commercialmente sensibili né in che modo il loro accesso avrebbe arrecato un pregiudizio concreto agli interessi commerciali delle imprese interessate. Le argomentazioni aggiuntive sviluppate in giudizio non potevano supplire alla carenza di motivazione della decisione impugnata.

Interesse pubblico prevalente

Il Tribunale ha riconosciuto che esisteva un interesse pubblico reale alla trasparenza sui contratti dei vaccini, anche per rafforzare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e nella strategia vaccinale. Tuttavia, ha affermato che le ricorrenti avevano formulato argomenti in larga parte generici e non avevano dimostrato una particolare rilevanza dell’interesse alla divulgazione tale da prevalere sulle esigenze di riservatezza, salvo per le parti in cui la Commissione aveva già violato l’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino. Ha quindi respinto il motivo di ricorso sul punto.

Libertà di espressione e diritto di accesso ai documenti

Il Tribunale ha esaminato anche le censure fondate sulla Carta e sulla CEDU. Ha osservato che il diritto di accesso ai documenti e la libertà di ricevere informazioni non sono diritti assoluti, ma si esercitano nei limiti fissati dal diritto dell’Unione. Ha accolto il motivo solo nella misura in cui l’oscuramento aveva riguardato le parti poi annullate per violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.

Presunta incoerenza degli oscuramenti e precedente divulgazione

Le doglianze sulla disparità di trattamento tra contratti e sulla presunta incoerenza degli oscuramenti sono state respinte. Il Tribunale ha rilevato che ciascun contratto costituiva un documento autonomo, negoziato individualmente, e che le differenze di oscuramento dipendevano dal contenuto specifico e dalla situazione di ciascuna impresa. Quanto al sesto motivo, relativo al fatto che alcune informazioni erano già state divulgate in precedenza, il Tribunale lo ha dichiarato inoperante, poiché la Commissione non aveva inteso revocare l’accesso già concesso.

Dispositivo

La decisione della Commissione è stata annullata nella parte in cui negava un accesso più ampio alle definizioni di "wilful misconduct" e "best reasonable efforts", alle clausole sulle donazioni e sulle rivendite e alle clausole di indennizzo. Il ricorso è stato respinto per il resto e la Commissione è stata condannata alle spese. Il Tribunale ha precisato che spetterà alla Commissione, in sede di esecuzione della sentenza ai sensi dell’articolo 266 TFUE, rivedere gli oscuramenti alla luce dei motivi indicati nella pronuncia.