Tribunale, Sentenza T-208/22

Misure restrittive contro la Siria: iscrizione e mantenimento di Kinda Makhlouf negli elenchi

La pronuncia riguarda un ricorso diretto del Tribunale dell’Unione europea in materia di politica estera e di sicurezza comune, relativo a misure restrittive adottate nei confronti della Siria. La ricorrente, figlia di Mohammed Makhlouf, contestava sia il primo inserimento sia il successivo mantenimento del proprio nome negli elenchi di persone soggette a congelamento dei fondi e restrizioni all’ingresso.

Fatti e procedimento principale

Il Consiglio aveva inserito Kinda Makhlouf negli elenchi con gli atti del 21 febbraio 2022, motivando l’iscrizione con il suo status di figlia di Mohammed Makhlouf e di membro della famiglia Makhlouf. Il padre era deceduto nel 2020, ma il suo nome figurava ancora negli elenchi al momento degli atti iniziali. Successivamente il Consiglio ha eliminato il nome del defunto e, con atti del 25 maggio 2023, ha mantenuto la ricorrente negli elenchi fino al 1° giugno 2024.

La ricorrente chiedeva l’annullamento degli atti iniziali e di mantenimento e, ai sensi dell’articolo 268 TFUE, il risarcimento del danno morale. Il Consiglio si opponeva integralmente al ricorso.

Ricevibilità dell’adattamento del ricorso

Il Tribunale ha dichiarato ricevibile l’adattamento del ricorso ex articolo 86 del regolamento di procedura, ritenendo che gli atti di mantenimento avessero sostituito gli atti iniziali e avessero il medesimo oggetto. Ha precisato che, per economia processuale, la ricorrente poteva estendere l’impugnazione ai nuovi atti, anche se non aveva impugnato nel frattempo gli atti intermedi del 2022.

Primo motivo: violazione delle garanzie procedurali

La ricorrente sosteneva che il Consiglio avrebbe dovuto ascoltarla prima dell’inserimento iniziale e che la risposta alla domanda di riesame sarebbe stata sommaria. Il Tribunale ha distinto tra atti iniziali e atti di mantenimento: per i secondi, nella memoria di adattamento non erano stati formulati motivi specifici e adattati, sicché la censura è stata dichiarata irricevibile in quella parte.

Nel merito, per gli atti iniziali, il Tribunale ha ricordato che le misure restrittive beneficiano di un effetto sorpresa e che, in caso di primo inserimento, il Consiglio non è tenuto a sentire previamente l’interessato. Ha inoltre rilevato che la ricorrente era stata informata dei motivi e del diritto di chiedere il riesame mediante avviso pubblicato nella Gazzetta ufficiale e che il Consiglio aveva esaminato la sua domanda di riesame con sufficiente cura e imparzialità. La censura è stata quindi respinta.

Secondo motivo: errore di valutazione e criterio dell’appartenenza familiare

Il cuore della controversia riguardava la legittimità del criterio dell’appartenenza familiare. Il Tribunale ha ricordato che le disposizioni della decisione 2013/255/PESC e del regolamento n. 36/2012, come modificate nel 2015, prevedono un criterio specifico applicabile ai membri delle famiglie Assad e Makhlouf, configurando una presunzione relativa di legame con il regime siriano.

Secondo il Tribunale, tale criterio è autonomo rispetto al criterio generale di sostegno o vantaggio dal regime e il semplice fatto di appartenere alla famiglia Makhlouf può essere sufficiente a giustificare l’iscrizione, salvo prova contraria. Nel caso concreto, il Consiglio poteva fondarsi sul provvedimento di apertura della successione del defunto per accertare il legame familiare, che la ricorrente non contestava.

Il Tribunale ha esaminato gli argomenti della ricorrente volti a dimostrare l’assenza di legami con la Siria e la rottura dei rapporti tra la famiglia Makhlouf e il regime. Ha ritenuto insufficienti gli elementi prodotti: residenza all’estero, matrimonio con cittadino polacco, articoli di stampa su controversie familiari e dimissioni di un altro familiare. Al contrario, il fascicolo supplementare conteneva elementi, in particolare un articolo del Financial Times sugli investimenti immobiliari a Mosca e un articolo su un sostegno pubblico della ricorrente al fratello Rami Makhlouf, che corroboravano l’ipotesi di legami familiari e di rischio di elusione. Ne è derivato che gli atti impugnati poggiavano su una base fattuale sufficientemente solida.

Terzo e quarto motivo: limitazione illegittima dei diritti fondamentali

La ricorrente invocava una violazione del diritto di proprietà e del diritto al rispetto della vita privata e familiare.

Quanto al diritto di proprietà, il Tribunale ha ritenuto che il congelamento dei fondi costituisca una limitazione prevista dalla legge, giustificata da obiettivi di interesse generale di primaria importanza, non lesiva del contenuto essenziale del diritto e proporzionata. Ha sottolineato che le misure sono temporanee, reversibili e soggette a riesame periodico, oltre a prevedere deroghe per esigenze di base e autorizzazioni specifiche.

Quanto alla vita privata e familiare, il Tribunale ha osservato che la ricorrente non aveva dimostrato che, alla data degli atti iniziali, il suo nucleo familiare fosse stabilito in Polonia e ha respinto l’idea che il divieto di ingresso compromettesse la vita familiare con il marito. Anche qui ha ritenuto che la restrizione fosse prevista dalla legge, perseguente fini di interesse generale e proporzionata, anche alla luce delle eccezioni umanitarie e della natura temporanea delle misure.

Domanda risarcitoria

La domanda di risarcimento del danno morale è stata respinta perché mancava il presupposto dell’illegittimità del comportamento del Consiglio, condizione necessaria per la responsabilità extracontrattuale dell’Unione ex articolo 340, secondo comma, TFUE. Poiché nessuno dei motivi di annullamento è stato accolto, non vi era spazio per un risarcimento.

Dispositivo e principi pratici

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e condannato la ricorrente alle spese. La decisione conferma che, nel regime sanzionatorio relativo alla Siria, il criterio familiare può legittimare l’iscrizione negli elenchi quando non sia adeguatamente superata la presunzione di collegamento con il regime; in pratica, la prova contraria deve essere concreta, precisa e coerente, e non può limitarsi a indicazioni sulla residenza all’estero o su dissidi familiari non dimostrativi di una effettiva rottura del legame con il regime.