Sentenza n. 2921/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il provvedimento del GSE che, dopo l’avvio di un procedimento qualificato come annullamento d’ufficio, aveva annullato l’accoglimento di diciotto richieste di verifica e certificazione di risparmi energetici presentate nel 2014. In primo grado aveva dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, il difetto di istruttoria e motivazione, la lesione del legittimo affidamento, la violazione dell’art. 56 d.l. 76/2020 e dell’art. 10-bis l. 241/1990. Il TAR aveva ritenuto che l’atto non costituisse esercizio dell’autotutela, bensì esercizio del potere doveroso e vincolato di verifica, accertamento e controllo previsto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011. In appello la società ha contestato tale qualificazione, sostenendo che il GSE avesse esercitato un potere di annullamento d’ufficio senza rispettare i relativi presupposti e limiti, incluso il termine massimo di diciotto mesi vigente all’epoca, nonché il contraddittorio procedimentale e la tutela dell’affidamento. Ha inoltre censurato la compensazione delle spese disposta dal TAR.

La decisione

L’appello è stato accolto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il provvedimento impugnato costituisse esercizio del potere di autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, e non del distinto potere di verifica e controllo ex art. 42 d.lgs. 28/2011. La qualificazione è stata desunta sia dalla forma dell’atto, che richiamava espressamente l’autotutela, l’annullamento d’ufficio e la l. 241/1990, sia dal suo contenuto sostanziale: il GSE non aveva accertato falsità o non veridicità delle dichiarazioni, violazioni successive di prescrizioni o sopravvenuta carenza dei requisiti, ma aveva ritenuto originariamente carente documentazione necessaria per ottenere il beneficio. Tale riesame dell’originaria valutazione favorevole ricade nell’autotutela e non nella decadenza o nel controllo vincolato. Poiché il GSE aveva esercitato un potere di annullamento d’ufficio per illegittimità originaria dell’ammissione agli incentivi, era tenuto a rispettare i limiti dell’art. 21-nonies, incluso il termine ragionevole allora non superiore a diciotto mesi. Il provvedimento era invece intervenuto quasi quattro anni dopo l’approvazione delle RVC, oltre il termine applicabile. Il Consiglio di Stato ha quindi annullato il provvedimento di annullamento d’ufficio, in parziale riforma della sentenza del TAR. Il ricorso principale di primo grado è stato accolto; il secondo ricorso per motivi aggiunti è rimasto improcedibile, mentre il primo e il terzo sono stati dichiarati improcedibili. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per le oscillazioni giurisprudenziali su questioni analoghe.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  termine ragionevole, che all’epoca non poteva superare i 18 mesi

  L’annullamento d’ufficio di un beneficio già riconosciuto per illegittimità originaria è soggetto ai presupposti e ai limiti dell’autotutela, compreso il termine ragionevole allora fissato in un massimo di diciotto mesi.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, destinato anche a operare in caso di falsità o non veridicità delle dichiarazioni, violazione di prescrizioni successive o sopravvenuta carenza dei requisiti.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020

  È stato richiamato in relazione all’istanza di riesame proposta dalla società; la decisione non ne esamina autonomamente il merito, risultando improcedibile il relativo ricorso per motivi aggiunti.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020

  È stato richiamato quale disposizione della cui applicazione la società aveva chiesto il riesame ai sensi del comma 8; la decisione non ne definisce autonomamente l’interpretazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato dedotto come parametro relativo al contraddittorio procedimentale; il motivo è stato assorbito in ragione dell’accoglimento per il superamento del termine di autotutela.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione riesamina una precedente valutazione favorevole e annulla il beneficio per un’illegittimità originaria, il potere esercitato è di autotutela decisoria, anche se l’amministrazione opera in un settore nel quale dispone anche di poteri di verifica e controllo.
• La decadenza dal beneficio presuppone, in via tipica, falsità o non veridicità delle dichiarazioni o dei documenti, violazione di condizioni o obblighi successivi alla concessione, oppure sopravvenuta carenza dei requisiti; il riesame negativo dell’originaria sussistenza dei presupposti ricade invece nell’autotutela.
• Il potere di verifica e controllo e il potere di annullamento d’ufficio sono distinti e non possono essere ibridati per applicare cumulativamente o alternativamente i regimi giuridici più favorevoli all’amministrazione.
• Una volta qualificato ed esercitato il potere come annullamento d’ufficio, l’amministrazione deve rispettare integralmente il regime dell’art. 21-nonies l. 241/1990, compresi il termine ragionevole, l’interesse pubblico e la considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
• Ai fini della qualificazione dell’atto amministrativo, il giudice deve considerare non solo il nomen iuris, ma anche il tenore letterale, il procedimento seguito, la motivazione e il contenuto sostanziale e dispositivo dell’atto.

Come è indicizzato