Corte di giustizia, Sentenza C-461/18

Impugnazione in materia antidumping sull’acido tartarico cinese: ricevibilità, cambio di metodo e competenza esecutiva

La Corte di giustizia, Seconda Sezione, si pronuncia su un’impugnazione avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato il regolamento di esecuzione n. 626/2012, relativo al dazio antidumping definitivo sulle importazioni di acido tartarico originario della Cina. La causa riguarda sia la posizione processuale dei produttori dell’Unione ricorrenti in primo grado, sia la legittimità del metodo di calcolo del valore normale nel riesame intermedio parziale, sia la competenza istituzionale a dare esecuzione alla sentenza di annullamento.

Fatti e procedimento amministrativo

L’acido tartarico è un prodotto utilizzato, tra l’altro, nell’industria alimentare e nel gesso. La Commissione aveva aperto un procedimento antidumping nel 2004 su denuncia di produttori dell’Unione, tra cui alcune delle società poi ricorrenti. Nel 2006 il Consiglio aveva istituito dazi antidumping definitivi, riconoscendo a Changmao Biochemical Engineering e a un altro esportatore cinese il trattamento riservato alle imprese operanti in condizioni di economia di mercato (TEM), con calcolo del valore normale sui rispettivi prezzi interni; per gli altri esportatori cinesi il valore normale era stato invece calcolato sulla base dei prezzi del paese analogo, l’Argentina.

Successivamente, su domanda dei produttori dell’Unione, la Commissione avviava un riesame in previsione della scadenza e un riesame intermedio parziale nei confronti di Changmao e dell’altro esportatore cinese. All’esito del riesame intermedio, il regolamento n. 626/2012 negava il TEM ai due esportatori e, per il calcolo del valore normale, utilizzava dati costruiti sulla base dei costi di produzione in Argentina, con conseguente incremento del dazio per Changmao al 13,1%.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama, in particolare, il regolamento (CE) n. 1225/2009, segnatamente:

• articolo 4, paragrafo 1, sulla nozione di industria dell’Unione;
• articolo 5, paragrafo 4, sulla soglia di sostegno della denuncia;
• articolo 6, paragrafo 5, sui diritti di audizione delle parti interessate;
• articolo 9, paragrafo 4, sull’istituzione del dazio antidumping definitivo;
• articolo 11, paragrafo 3, sul riesame intermedio;
• articolo 11, paragrafo 9, sull’obbligo di usare lo stesso metodo salvo mutamento delle circostanze;
• articoli 18, 20 e 21 sul ricorso ai migliori dati disponibili, sui diritti di difesa e sull’interesse dell’Unione. Sono inoltre rilevanti l’articolo 263, quarto comma, TFUE, l’articolo 266 TFUE e l’articolo 56 dello Statuto della Corte, nonché il regolamento (UE) n. 37/2014 e il regolamento (UE) n. 2016/1036, che attribuiscono alla Commissione la competenza a istituire i dazi antidumping definitivi.

La sentenza del Tribunale e l’impugnazione incidentale

Il Tribunale aveva accolto il primo motivo dei produttori dell’Unione, ritenendo che il Consiglio avesse violato l’articolo 11, paragrafo 9, del regolamento di base avendo cambiato metodo di determinazione del valore normale senza mutamento delle circostanze. Di conseguenza, annullava il regolamento n. 626/2012 e manteneva gli effetti del dazio fino all’adozione dei provvedimenti di esecuzione da parte della Commissione e del Consiglio.

In impugnazione incidentale, la Commissione contestava, da un lato, la ricevibilità del ricorso in primo grado dei produttori dell’Unione, sostenendo che non fossero direttamente interessati ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE; dall’altro, censurava il punto del dispositivo che attribuiva anche al Consiglio il compito di adottare i provvedimenti di esecuzione.

La ricevibilità del ricorso dei produttori dell’Unione

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità. Ricorda che un produttore dell’Unione può essere direttamente interessato da un regolamento antidumping quando la misura produce effetti diretti sulla sua posizione giuridica e non lascia alcun margine discrezionale ai destinatari incaricati dell’attuazione.

Nel caso concreto, le ricorrenti in primo grado:

• avevano promosso la denuncia originaria e i successivi riesami;
• erano state sentite nel procedimento amministrativo;
• erano identificate nominativamente nel regolamento impugnato;
• rappresentavano l’industria dell’Unione, ai sensi degli articoli 4 e 5 del regolamento di base;
• erano coinvolte in un procedimento il cui esito mirava a compensare il dumping causa del pregiudizio da esse subito.

Per la Corte, il regolamento contestato incideva dunque sulla loro situazione giuridica, non solo materiale. Il fatto che esse non versassero dazi antidumping non escludeva l’incidenza diretta, poiché il dazio era determinato tenendo conto del pregiudizio subito dall’industria dell’Unione rappresentata dalle ricorrenti.

Il cambio di metodo nel calcolo del valore normale

Sul merito dell’impugnazione principale, la Corte conferma la lettura del Tribunale dell’articolo 11, paragrafo 9, del regolamento di base. La disposizione impone, nei riesami antidumping, di applicare lo stesso metodo usato nell’inchiesta iniziale, salvo che le circostanze siano cambiate.

Qui, nell’inchiesta iniziale, per gli esportatori cinesi beneficiari del TEM il valore normale era stato calcolato sui prezzi interni effettivi; per i non beneficiari del TEM era stato calcolato sui prezzi del paese analogo, l’Argentina. Nel riesame intermedio, invece, per Changmao e l’altro esportatore si era passati a un valore normale costruito sui costi di produzione in Argentina. Per la Corte, questo costituisce un cambiamento di metodo, non un semplice adattamento del medesimo metodo.

La perdita del TEM non è, di per sé, un cambiamento di circostanze idoneo a giustificare la deroga all’articolo 11, paragrafo 9, perché altrimenti l’applicazione della norma dipenderebbe dalla sola permanenza del trattamento di economia di mercato. Le differenze tra i processi produttivi in Cina e Argentina, richiamate dal Consiglio, erano già note nell’inchiesta iniziale e quindi non integravano una nuova circostanza.

Produttori collaboranti, non collaboranti e valore normale unico

La Corte respinge anche la tesi della Changmao secondo cui il Tribunale avrebbe errato nel non distinguere tra produttori esportatori collaboranti e non collaboranti, e nel ritenere legittimo un valore normale unico per tutti i produttori esportatori a cui è negato il TEM.

Il Tribunale aveva osservato che i produttori esportatori che avevano collaborato e avevano beneficiato del TEM nel procedimento iniziale avevano ottenuto un dazio individuale fondato sui loro prezzi all’esportazione. Per i produttori privi di TEM, invece, il valore normale doveva necessariamente essere ricostruito con riferimento a un paese analogo e, quindi, risultava per definizione uniforme. La Corte condivide questa impostazione e precisa che la ricorrente non dimostra che la distinzione invocata autorizzi le istituzioni a sostituire il valore basato sui prezzi del paese analogo con uno costruito sui costi di produzione.

Competenza a dare esecuzione alla sentenza

La Corte accoglie invece il motivo incidentale della Commissione nella parte relativa al dispositivo della sentenza impugnata. Poiché il regolamento (UE) n. 37/2014 ha trasferito alla Commissione la competenza a istituire i dazi antidumping definitivi, e poiché i provvedimenti di esecuzione della sentenza avrebbero potuto essere adottati solo dopo il 3 maggio 2018, essi dovevano trovare base giuridica nel regolamento (UE) n. 2016/1036, in combinato disposto con l’articolo 14, paragrafo 1. Ne deriva che solo la Commissione era competente ad adottarli.

La Corte precisa che l’articolo 266 TFUE impone all’istituzione da cui promana l’atto annullato di adottare i necessari provvedimenti, ma non attribuisce competenze nuove né consente di fondarsi su una base giuridica ormai superata.

Decisione e dispositivo

La Corte:

• respinge l’impugnazione principale della Changmao Biochemical Engineering;
• annulla il punto 2 del dispositivo della sentenza del Tribunale nella parte in cui aveva imposto anche al Consiglio di adottare i provvedimenti di esecuzione;
• respinge il resto dell’impugnazione incidentale della Commissione;
• condanna la Changmao alle spese dell’impugnazione principale e la Commissione a quattro quinti delle spese dei produttori dell’Unione relative all’impugnazione incidentale.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, in materia antidumping, i produttori dell’Unione rappresentativi dell’industria interessata possono avere legittimazione ad agire contro il regolamento che modifica i dazi quando partecipano attivamente al procedimento e il provvedimento incide sulla loro posizione giuridica. Ribadisce inoltre che l’articolo 11, paragrafo 9, del regolamento di base vincola le istituzioni a mantenere il medesimo metodo di calcolo nel riesame, salvo mutamento di circostanze effettivo e sopravvenuto, e che il trasferimento della competenza di adozione dei dazi alla Commissione deve essere rispettato anche in sede di esecuzione di sentenze di annullamento.