Sentenza n. 838/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui il Comune ha concluso negativamente la conferenza di servizi relativa all’installazione di un impianto 5G su area privata sottoposta a vincolo paesaggistico, deducendo: violazione dell’art. 44, comma 10, del d.lgs. 259/2003 per superamento del termine di sessanta giorni; eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti, illogicità, arbitrarietà e manifesta ingiustizia, poiché il diniego si fondava su valutazioni riferite a un diverso impianto, proposto da altro operatore e collocato su particelle differenti; violazione dell’art. 29 del d.l. 77/2021, convertito dalla l. 113/2021, per il mancato coinvolgimento della Soprintendenza speciale per il PNRR, competente ad adottare il provvedimento finale in relazione agli interventi finanziati dal PNRR; violazione dell’art. 3 della l. 241/1990 per difetto di motivazione e di istruttoria. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse, sostenendo che l’atto avesse natura di comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della l. 241/1990, e ha poi dedotto l’improcedibilità per la sopravvenuta adozione di una nuova determinazione. Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e la determinazione comunale del 30 dicembre 2025 è stata annullata. Il TAR ha escluso l’improcedibilità, rilevando che la nuova determinazione del 27 aprile 2026 aveva natura endoprocedimentale, poiché produceva gli effetti del preavviso di rigetto e subordinava la conclusione definitiva del procedimento alla mancata presentazione di osservazioni dell’istante. Ha inoltre escluso l’inammissibilità, poiché l’atto impugnato aveva carattere definitivo e immediatamente lesivo: diversamente dalla nuova determinazione, non subordinava la propria efficacia alla presentazione o mancata presentazione di osservazioni e indicava espressamente i rimedi impugnatori. Il primo motivo è stato respinto: il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 44, comma 10, del d.lgs. 259/2003 decorreva dalla pubblicazione della precedente sentenza di annullamento del diniego comunale, e non dalla presentazione originaria dell’istanza, poiché quella sentenza non era autoesecutiva e imponeva al Comune ulteriori attività conformative. La determinazione conclusiva, adottata il 30 dicembre 2025 dopo la pubblicazione della sentenza il 6 novembre 2025 e la riconvocazione della conferenza il 18 novembre 2025, era pertanto tempestiva. È stato accolto il secondo motivo: il Comune aveva fondato il diniego su un parere paesaggistico e su un verbale relativi a un impianto diverso, presentato da altro operatore. Gli impianti insistevano su particelle differenti e presentavano caratteristiche strutturali e logistiche diverse; occorreva quindi una nuova e autonoma istruttoria sull’impatto paesaggistico-ambientale. È stato accolto anche il terzo motivo: trattandosi di intervento previsto dal Piano Italia 5G e finanziato con fondi PNRR, la Soprintendenza speciale per il PNRR era competente ad adottare il provvedimento finale di tutela, mentre la Soprintendenza locale conservava funzioni istruttorie. Nel caso concreto risultavano violate sia la competenza istruttoria della Soprintendenza locale, sia la competenza decisoria della Soprintendenza speciale. Le ulteriori censure contro il parere negativo della Soprintendenza locale sono state assorbite. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre accessori e contributo unificato; le spese nei confronti delle altre amministrazioni sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 44, commi 7 e 10, d.lgs. 259/2003

  Il termine di sessanta giorni per la formazione del titolo autorizzativo relativo agli impianti di telefonia mobile decorre, dopo l’annullamento giudiziale di un precedente diniego non autoesecutivo, dalla pubblicazione della sentenza di annullamento, poiché da tale momento sorge o rivive l’obbligo dell’amministrazione di provvedere secondo il vincolo conformativo del giudicato.

• artt. 14 e 14-bis l. 241/1990

  La conferenza di servizi deve concludersi con una determinazione adeguatamente motivata; la determinazione sopravvenuta che opera come comunicazione dei motivi ostativi e consente la presentazione di osservazioni ha natura endoprocedimentale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il presente provvedimento produce gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, di cui all’art. 10-bis della legge n. 241/1990.

  Un atto qualificato come comunicazione dei motivi ostativi non è definitivo quando la sua efficacia conclusiva è subordinata alla mancata presentazione di osservazioni e l’amministrazione deve, in caso di osservazioni, rinnovare la valutazione.

• art. 3 l. 241/1990

  La determinazione amministrativa deve indicare una motivazione riferita agli elementi concreti della specifica istanza; non è sufficiente richiamare valutazioni espresse per un diverso intervento, localizzato su particelle differenti e con caratteristiche non identiche.

• art. 29, commi 1 e 2, d.l. 77/2021, convertito dalla l. 113/2021

  Al fine di assicurare la più efficace e tempestiva attuazione degli interventi del PNRR, presso il Ministero della Cultura è istituita la Soprintendenza speciale per il PNRR, ufficio di livello dirigenziale generale straordinario operativo fino al 31 dicembre 2026. La Soprintendenza speciale esercita le funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici nei casi in cui tali beni siano interessati dagli interventi previsti dal PNRR, adottando il relativo provvedimento finale in sostituzione delle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio, avvalendosi di queste ultime per l’attività istruttoria.

  Per gli interventi PNRR incidenti su beni culturali o paesaggistici, la Soprintendenza speciale per il PNRR ha la competenza ad adottare il provvedimento finale di tutela, mentre le Soprintendenze territoriali svolgono attività istruttoria e di supporto.

• art. 12-bis, comma 2, d.l. 68/2022, convertito dalla l. 108/2022

  La disposizione è richiamata nella motivazione cautelare con riguardo al rischio di mancato rispetto delle scadenze del PNRR e alla conseguente urgenza dell’intervento 5G.

Massime di principio

• Quando una sentenza annulla un diniego amministrativo ma non attribuisce direttamente al ricorrente il bene della vita, la pronuncia non è autoesecutiva: l’amministrazione deve svolgere ulteriori attività provvedimentali e il termine per provvedere decorre dalla pubblicazione della sentenza, secondo il vincolo conformativo del giudicato.
• La determinazione che produce gli effetti del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 e subordina la conclusione definitiva del procedimento alla mancata presentazione di osservazioni ha natura endoprocedimentale e, di regola, non è immediatamente impugnabile; è invece impugnabile l’atto che, pur richiamando formalmente l’art. 10-bis, abbia carattere definitivo, sia immediatamente lesivo e indichi i rimedi impugnatori senza subordinare l’efficacia alla fase partecipativa.
• In una conferenza di servizi relativa a uno specifico impianto, l’amministrazione non può fondare il diniego su pareri e valutazioni riferiti a un diverso impianto, anche se proposto sulla stessa area o ritenuto genericamente analogo, quando differiscano la localizzazione catastale o le caratteristiche strutturali e logistiche; è necessaria un’autonoma istruttoria sull’intervento concretamente richiesto.
• Per gli interventi finanziati dal PNRR che incidono su beni culturali o paesaggistici, la Soprintendenza speciale per il PNRR è competente ad adottare il provvedimento finale di tutela, mentre le Soprintendenze territoriali conservano una funzione istruttoria; l’omesso coinvolgimento dell’organo competente determina l’illegittimità della decisione.
• La conclusione negativa di una conferenza di servizi deve dare conto delle ragioni per cui il dissenso espresso dall’amministrazione preposta alla tutela non possa essere superato o conformato, mediante un effettivo bilanciamento tra tutela paesaggistica e realizzazione di infrastrutture tecnologiche di interesse pubblico.

Come è indicizzato