Sentenza n. 2765/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha dedotto otto motivi. Ha contestato, anzitutto, la ricostruzione della data di prima attivazione del progetto di efficientamento relativo alla sostituzione di un forno industriale, sostenendo che il progetto fosse ancora in corso di realizzazione alla data di presentazione della proposta di progetto e programma di misura e che il collaudo finale fosse decisivo per individuare tale data. Ha inoltre negato che prima della data dichiarata si fossero prodotti risparmi energetici, ritenendo insufficienti gli elementi indiziari utilizzati dal GSE. Con il secondo motivo ha lamentato la mancata applicazione dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 d.lgs. 28/2011. Con il terzo ha contestato i parametri utilizzati per quantificare gli importi da restituire, sostenendo l’applicabilità di un diverso valore del contributo tariffario. Con il quarto ha sostenuto l’applicabilità retroattiva o analogica della novella introdotta dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, anche senza apposita istanza di riesame. Con il quinto ha dedotto la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di riesame. Con il sesto ha contestato il mancato rispetto dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, l’assenza di un interesse pubblico attuale, la mancata comparazione degli interessi e la violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Con il settimo ha denunciato un errore del GSE nell’attribuzione della data di prima attivazione, asserendo la confusione con un diverso progetto. Con l’ottavo ha lamentato la mancata considerazione delle osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché la nozione di progetto “in corso di realizzazione” deve riferirsi a un intervento che, pur avviato, non sia ancora in grado di generare risparmi energetici. Se anche solo parte dei risparmi è già stata prodotta, gli incentivi non risultano indispensabili alla realizzazione dell’intervento. La data di prima attivazione coincide con la prima data in cui almeno un cliente partecipante inizia a beneficiare dei risparmi, anche non misurabili; il collaudo è soltanto un elemento esemplificativo e non decisivo. Nel caso concreto, la precedente messa in esercizio e messa a regime, l’installazione già documentata, le dichiarazioni della società, i dati di produzione e i consumi energetici costituivano indizi gravi, precisi e concordanti dell’avvenuta generazione di risparmi prima della data dichiarata. Il secondo motivo è stato respinto perché fondato sulla contestata veridicità della data di prima attivazione, già esclusa dal giudice. Il terzo motivo è stato respinto anche per difetto di specifica critica alla ratio decidendi della sentenza di primo grado: l’appellante non aveva censurato la statuizione secondo cui gravava su di essa l’onere di allegare e provare il corretto contributo tariffario, producendo la determinazione dell’Autorità competente. Il quarto e il sesto motivo sono stati respinti: la novella dell’art. 56 d.l. 76/2020 non rende retroattivamente illegittimi i provvedimenti di decadenza adottati secondo la disciplina previgente. L’istanza prevista dal comma 8 avvia un autonomo procedimento transitorio, volto a verificare nuovi presupposti per una diversa regolazione del rapporto, non a riesaminare l’originaria legittimità dell’atto. In tale procedimento il GSE deve verificare l’esistenza di un interesse pubblico attuale e prevalente, ma nel caso concreto la motivazione evidenziava adeguatamente la non veridicità della rappresentazione dei fatti, l’assenza dei requisiti per il beneficio e l’interesse pubblico alla corretta allocazione di risorse pubbliche scarse. Il quinto motivo è stato respinto perché il silenzio-assenso non si applica ai procedimenti concernenti l’ottenimento o il mantenimento di incentivi per la produzione di energia, rientranti nella materia ambientale. Il settimo motivo è stato respinto perché il GSE aveva correttamente indicato la data dichiarata di prima attivazione del progetto relativo al forno. L’ottavo motivo è stato respinto perché non è necessaria una confutazione analitica di ogni osservazione ex art. 10-bis l. 241/1990, essendo sufficiente che la motivazione complessiva dimostri la considerazione delle osservazioni e delle integrazioni documentali. Le spese del grado sono state compensate in ragione della particolarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 14, comma 1, d.m. 28 dicembre 2012

  Disciplina il procedimento di controllo del GSE sugli incentivi per titoli di efficienza energetica.

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  È interpretato nel senso che gli incentivi spettano per progetti ancora in corso di realizzazione, intesi come interventi non ancora in grado di generare risparmi energetici alla data rilevante.

• art. 1.1 dell’Allegato A alla deliberazione AEEGSI EEN 09/11 del 27 ottobre 2011

  «data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; (…)»

  La data di prima attivazione è individuata in base al primo beneficio derivante dai risparmi energetici; il collaudo è solo uno degli elementi utilizzabili, a titolo esemplificativo.

• art. 42, commi 3, 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  Il potere di decadenza del GSE e le relative garanzie non si applicano retroattivamente ai provvedimenti già definiti secondo la disciplina previgente.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  «in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241»

  La novella assoggetta il potere di decadenza ai presupposti dell’art. 21-nonies e consente, su richiesta dell’interessato, un autonomo procedimento di riesame per determinati procedimenti pendenti o non coperti da giudicato; non determina l’illegittimità sopravvenuta delle decadenze anteriori.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Nel procedimento transitorio di riesame il GSE deve verificare la sussistenza di un interesse pubblico attuale e prevalente; la norma non impone di rivalutare l’originaria legittimità dell’atto di decadenza secondo la disciplina sopravvenuta.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  Esclude l’applicazione del silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti la materia ambientale, inclusi quelli relativi agli incentivi energetici considerati dalla decisione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’amministrazione non deve confutare analiticamente ogni osservazione del privato, purché la motivazione complessiva dimostri che le osservazioni siano state considerate.

• art. 2697 c.c.

  Chi contesta la richiesta di restituzione degli incentivi deve allegare e provare il parametro economico corretto, producendo la determinazione dell’Autorità di settore; tali determinazioni, essendo atti amministrativi generali e non norme, non sono conoscibili d’ufficio in base al principio iura novit curia.

Massime di principio

• Ai fini dell’accesso agli incentivi per l’efficienza energetica, un progetto è “in corso di realizzazione” soltanto finché non sia ancora in grado di generare risparmi energetici; la produzione, anche parziale, di risparmi prima della presentazione della proposta esclude che gli incentivi siano necessari alla realizzazione dell’intervento.
• La data di prima attivazione di un progetto incentivato coincide con la prima data in cui almeno un cliente partecipante inizia a beneficiare dei risparmi energetici, anche se non ancora misurabili. Il collaudo può costituire un elemento indicativo, ma non è requisito necessario né criterio esclusivo.
• La novella che subordina il potere di decadenza del gestore degli incentivi ai presupposti dell’annullamento d’ufficio non rende retroattivamente illegittime le decadenze adottate anteriormente secondo la disciplina vigente al momento dell’adozione, in applicazione del principio tempus regit actum.
• L’istanza di riesame prevista dalla disciplina transitoria sopravvenuta avvia un procedimento autonomo ed eccezionale, diretto a verificare i nuovi presupposti per una diversa regolazione del rapporto amministrativo, non a riesaminare l’originaria legittimità del provvedimento di decadenza.
• Nei procedimenti relativi all’ottenimento o al mantenimento di incentivi energetici, riconducibili alla materia ambientale, non opera il silenzio-assenso previsto dalla legge generale sul procedimento amministrativo.
• Per contestare una richiesta di restituzione di incentivi, il debitore deve allegare e provare il parametro economico corretto, producendo il pertinente atto generale dell’Autorità di regolazione; tale atto non beneficia della conoscenza d’ufficio propria delle norme giuridiche.

Come è indicizzato