Sentenza n. 93/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente, struttura privata accreditata per l’assistenza specialistica ambulatoriale nella branca di patologia clinica, ha impugnato la delibera regionale n. 757/2024, la nota regionale recante indicazioni operative, la delibera dell’ASL Napoli 3 Sud di presa d’atto e, con motivi aggiunti, la delibera regionale n. 175/2025 di approvazione degli schemi contrattuali contenenti i limiti di spesa definitivi per il 2024 e provvisori per il 2025. Ha dedotto la violazione dei principi di concorrenza e non discriminazione, dell’art. 106 TFUE e dei pareri dell’AGCM; eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, violazione della trasparenza e del buon andamento; violazione del principio tempus regit actum e del legittimo affidamento; violazione degli artt. 8 e seguenti del d.lgs. 502/1992, nonché illogicità e irragionevolezza manifesta. La censura sostanziale riguardava il mancato riconoscimento delle premialità e penalità collegate agli indicatori di performance e il conseguente mantenimento o ridimensionamento dei budget assegnati alle strutture accreditate. La ricorrente ha inoltre contestato la legittimità della clausola di salvaguardia contenuta nei contratti, con la quale la struttura accettava i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e rinunciava alle azioni o impugnazioni relative agli atti già adottati o conoscibili con effetti riferiti all’annualità contrattuale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. Quanto ai limiti di spesa per il 2024, ha ritenuto decisiva la sottoscrizione del contratto contenente la clausola di salvaguardia. Secondo il Collegio, tale clausola comporta l’accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché la rinuncia alle azioni e impugnazioni aventi a oggetto tali atti e riferite all’annualità contrattuale. La clausola è stata ritenuta legittima, determinata o determinabile nel suo oggetto e non lesiva degli artt. 24 e 113 Cost., poiché funzionale al contenimento della spesa sanitaria e alla sostenibilità del Servizio sanitario regionale. Il TAR ha escluso la violazione del diritto dell’Unione europea e ha ritenuto non sussistenti i presupposti per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Ha inoltre escluso che l’annullamento degli atti amministrativi presupposti determini necessariamente la nullità del contratto, ritenendo preferibile la qualificazione dell’effetto come inefficacia del contratto, e ha negato l’applicabilità dell’art. 1462 c.c. al caso concreto. Quanto ai limiti provvisori per il 2025, pur in assenza del deposito del relativo contratto, il Collegio ha ritenuto ragionevole desumere la sottoscrizione della clausola di salvaguardia dal mancato contestamento dell’eccezione formulata dalle amministrazioni. La clausola, pertanto, ha privato la struttura della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa relativi alle annualità considerate. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, liquidate in euro 1.500,00 per ciascuna amministrazione resistente, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La disciplina dell’accreditamento e della contrattualizzazione delle strutture sanitarie private consente la programmazione dei volumi e dei limiti di spesa, nel quadro delle esigenze di sostenibilità finanziaria del Servizio sanitario regionale.

• art. 106 TFUE

  Il TAR ha escluso che la disciplina nazionale dei tetti di spesa e dell’accreditamento contrasti con i principi unionali di concorrenza, non discriminazione e divieto di limitazione della produzione o degli investimenti, in ragione della prevalenza degli interessi pubblici connessi all’organizzazione e al finanziamento del servizio sanitario.

• art. 267 TFUE

  Non ricorrevano, secondo il Collegio, i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

• art. 99 c.p.a.

  Il giudice di primo grado non può rimettere direttamente una questione all’Adunanza plenaria; il TAR ha quindi preso posizione aderendo all’orientamento del Consiglio di Stato sulla legittimità della clausola di salvaguardia.

• art. 1418 c.c.

  L’ipotetica nullità della clausola per contrasto con norme imperative non è stata ravvisata; il TAR ha escluso il contrasto con il diritto di difesa e con i principi costituzionali richiamati.

• art. 1419 c.c.

  Il Collegio ha rilevato che l’eventuale nullità della clausola potrebbe incidere sull’intero contratto, poiché l’amministrazione potrebbe non avere interesse a stipulare senza un’accettazione valida e incondizionata dei limiti di spesa.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR ha ritenuto dubbia l’applicabilità della norma, poiché l’amministrazione non pretende l’esecuzione di prestazioni non dovute e la struttura può richiedere al paziente il prezzo integrale una volta esaurito il budget.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa e il diritto alla tutela giurisdizionale, poiché l’accettazione del regime programmatorio e finanziario costituisce condizione volontariamente accettata per operare nel sistema sanitario pubblico.

Massime di principio

• La sottoscrizione, da parte di una struttura privata accreditata, di un contratto contenente una clausola di salvaguardia con accettazione espressa dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché rinuncia alle impugnazioni relative all’annualità contrattuale, preclude la legittimazione a contestare in giudizio tali atti e rende inammissibili le relative censure.
• Una clausola contrattuale che circoscriva la rinuncia alle azioni agli atti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe già adottati o conoscibili, aventi effetti limitati all’annualità regolata dal contratto, presenta un oggetto sufficientemente determinato o determinabile.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti con strutture sanitarie private accreditate non viola, di per sé, gli artt. 24 e 113 Cost., quando sia funzionale alla sostenibilità della spesa sanitaria e alla continuità dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza.
• Nel sistema dell’accreditamento sanitario, la struttura privata che intenda operare nell’ambito del Servizio sanitario pubblico deve accettare i vincoli derivanti dalla programmazione regionale e dalla limitatezza delle risorse; resta libera di non aderire al rapporto convenzionale e di operare esclusivamente nel mercato privato.
• L’annullamento dell’atto amministrativo presupposto che determina i tetti di spesa non comporta necessariamente la nullità del contratto stipulato con la struttura accreditata, potendo produrre, secondo l’orientamento ritenuto preferibile, effetti di inefficacia del contratto.

Come è indicizzato